2014年8月下旬，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议召开专门会议，讨论《预算法》修改四审稿，并于8月31日下午对预算法修正案进行投票。四审稿最终获高票表决通过。近日，曾参与推动预算法修改的上海财经大学教授蒋洪、朱为群与复旦大学教授韦森一起，回顾了过往十年《预算法》的艰难修订过程，交流了对新《预算法》通过的感想。中山大学教授王则柯主持了讨论。
他们认为，十多年来，在人大立法机构的努力下，在社会各界的广泛参与和讨论下，经过政府部门之间的修法博弈，《预算法》四审稿已经取得很大进步。新《预算法》已经接近现有制度下修法的“天花板”，这次修订理应被载入史册。
预算法修订相较以前的突破
蒋洪：预算法的突破涉及具体法律条款。比如宗旨性条款。公众和人大在政府花钱的过程中到底发挥什么样的作用，有哪些权利，应该体现在宗旨性条款里面，当然，也要落实在下面的各个具体环节中。宗旨性条款原先的中心意思是实现国家的宏观调控，加强国家对预算管理。当时就我提了意见，说这个宗旨描述得不到位，或者说不准确，总的感觉是要按政府的意愿来使用资金，没有强调社会通过人大对政府的制约和监督，没说清楚国家到底是什么概念。在宗旨性条款里必须要说清楚钱是按照谁的意志在使用。这个条款学界提过不少意见，二审稿没有改，当时我估计这是最难改的；到了三审稿，我觉得有进步，开头一句就是“为了规范政府收支行为”，然后是“建立健全公开透明的预算制度”。以前把政府作为管理者，现在把它作为规范对象，这是一个很大的进步。四审稿又加进了“强化预算约束”。但进步还不够，还有很大的局限性，你说了要规范政府行为，但没有说谁去规范，如何去规范。是政府自我规范呢，还是通过社会公众及其代表机构来规范呢？现代国家治理体系与旧体系的区别不在于是否要规范政府，而是由谁来规范，如何规范，自我规范代表着旧体制，通过民主法治来规范，才是新体制的特征。所以我提出在宗旨性条款中加上“为了维护预算过程中公民的基本权利，加强人大的监督，规范政府行为”。这样才能体现宪法精神，在宗旨性条款中体现“一切权力属于人民”，人民通过人大来管理政府，政府执行人大决定这样一种基本政治构架。我当时写了这个提案以后，国务院某个机构和我联系，反馈意见说，我提的意见是对的，但是这些话宪法上已经说过了，这里就不重复了。我答复说：宪法是一个基本精神，下位法应该把基本精神明确化而不是笼统化，现在的表述是朝笼统化发展。
预算法的进步
韦森：正如蒋洪老师所说的，这次预算法的最大进步，就是立法宗旨都变了。实际上从原来二审稿的财政部门对政府其他部门和下级财政部门的财政资金收支的“管理法”，在一定程度上变成了“控权法”。这充分体现在第一条的修改上。1994年的《预算法》的第一条原来条款是：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次所通过的新的《预算法》修正案，第一条则变成了：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”请注意，这第一条，从原来的“健全国家对预算的管理”和“强化预算的分配和监督职能”，改为现在的“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督……”，这本身就意味着立法宗旨变了，这是一个重大进步。新通过的预算法修正案接着还加了一条，即现在的第二条：“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。”这又进一步显示了《预算法》已经具备了对财政部门预算收支行为的控权法的性质。
朱为群：预算法实际上是一个利益调整法，是一个关于公共利益的非常主要的调整法。所以，立法宗旨应该非常明确地提到调整利益的基本原则。实际上刚才蒋老师的提法，我觉得可以理解为维护全体人民的基本利益，或者说维护利益分配的公平正义，这个立意更高。现在立法宗旨里表述的是“促进经济社会的健康发展”。但是，“健康发展”有点泛，如果把它定位成从公平正义的角度去进行利益的调整，可能会更好。
预算法的制度天花板
韦森：新的预算法修正案在8月31日由人大常委会讨论通过后，《北京青年报》立即给我做了一个访谈，题目叫“从‘税收法定’走向‘预算法定’”，后来全文发表在凤凰网上了。在那篇访谈中，乃至到现在，我对新通过的《预算法》修正案的评价总的来说还是比较高的，基本上是赞赏的。为什么评价高？我觉得这次预算法的修改，已经碰到了单一法律修改的天花板，其他许多预算监督和制衡的问题，已经不是预算法本身的问题了，而与未来我国的国家治理体系的现代化建设和国家基本制度建设有关了。
今年2月底，我去过华盛顿，访问了美国的国会预算办公室（CBO），具体了解了美国政府的预算编制、审议、批准和实施乃至审计过程。比较美国复杂、严密的政府预算的机构设置和程序。我深深感到，要是没有一个专门的预算委员会的话，仅靠现有的人大常委会下面预算工作委员会（人大预工委）这么二三十人的编制，是审查、监督和约束不了我们国家这九十多个中央部委和职能部门、三十二个省市自治区和近二十万亿元规模的政府财政收支预算的。没有常设和足够编制的预算监督机构，就不能落实预算法。但是，话说回来，至少新的预算法立法的宗旨体现了这一点，也是非常重要的。我觉得这是预算法的有限进步，关键还在于后面的国家制度和国家治理体系的建设。预算法修订的亮点
蒋洪：完整性是这次预算法的修订过程当中，非常强调的一个亮点。什么叫完整性？也就是说，把该拿出来让大家监督、讨论、审议的钱都放出来。以前是不完全的，只是拿出一小块。这就意味着，还有很多东西都不在法治的范围里面。所以这次首先是要保证完整性，都应该纳入预算法的范围里面来。我注意到从二审稿到三审稿，相对于原有的法律也有很大进步。原有的法律的范围方面有很大缺陷，我们现在说四本预算。原有的法律实际上只针对其中一本预算。概括起来，这次修法在完整性方面有两点进步非常突出，第一点是政府的全部收支纳入预算，这一点很具有革命性。还有一点，就是把一般公共预算，政府性基金预算，社会保险基金预算，还有国有资本经营预算，都纳入了预算管理的体系。原来是一本账，现在是四本账全都拿出来，这是一个明显的进步。所以在完整性方面，我个人感到进步真的不小，至少从提法上来进步不小。在二审稿的基础上，我又提了意见，我说你这样提很好，但是你这个提法不足以保证全部都在里面，实际上有很多还会在外面。我们这几年也不断地观察，后来我们发现，四本账之外还有一本账，有一种收入叫做单位自收自支，它是纳入财政专户存储的，这部分收入，据我们了解，是根据财政部颁发的报表，它要求各个省都要填报表，我们才发现，除了四块以外还有第五块，为什么不包含进去呢？
另外，我们上次开研讨会，我印象非常深刻的是，张曙光教授说，政府性基金我们国家有五百多项，有的学者还说不只这些项。但是我们现在纳入政府性基金的不到几十项。换句话说，还有很多基金不在这四本账里面。又比如说国有资本经营预算，应该体现国有资本挣到的钱以及它的使用情况，实际上纳入这个预算的不到国企利润的百分之十，百分之九十以上的利润不在这四本账里面。那么我就问了，从收支的角度来看，这个预算不就还很不完整吗？或者有人会回答，我们说是政府的全部收入，那些收入不是政府的，而是单位的、机构的、企业的。但问题在于这些单位、这些机构、这些企业都是政府的，所以法律上政府这个词就变得很含煳了。换句话，只要收到的钱不是交给财政部，放在国库里，而是放在政府所属的单位、机构或企业的账上，在法律上就可以把它放在四本账之外。这是法律的漏洞，这种意义上的完整实际上很不完整。我们尽管斩钉截铁地说了前面的法律条文，它如果想把那些钱放在账外的话，法律上无法阻挡。换句话说，法律没有规定清楚。它说法律说得很清楚，这个钱不是政府的，这是企业的，这是单位的，是基金的，那你就无话可说了。所以在这个问题上面，我们感觉法律的严密性不够，还留出了可操作空间，而且这种空间并不是凭空想象的，而是现实当中就存在的。那么，法律上准备怎么对待？是让它继续在账外，还是把它纳进来？如果要纳进来的话，法律就得说清楚，有关这个条款，我提出过修改意见，但是显然在这方面，官方有自己的考虑。国资部门说他们现在管的还不是所有的企业，他们有十几个托管部门，换句话说，这些托管部门有的是宣传口的，有的是公安口的，有的又是什么什么投资的，都是别人管，他们管不着。他们现在交的钱仅仅是他们管的这一块。所以可想而知国有资本经营预算这个缺口有多大，有很多东西还不在他们管的范围之内。这里面如果要真正落实完整性，真的还要好好做一番工作。
中国模式与财政收入
韦森：1978年的改革之后，我们是放开了市场。但是如果说有一个“中国模式”的话，最核心的一个特征是政府不但监管市场，从市场中取得财政收入，而且经营市场、参与市场，几乎所有的国家部门下边都有资产管理公司。人大这边弄个什么培训中心，那边弄个什幺小公司，证监会下边也有资产公司，银监会下边又有合作公司。财政部和央行下边也都有，中金、汇金、中投等等，更不用说其他部门了。
还有一件事情，就是政府实际上是社会的最大和最庞杂的资产所有者。我们国有资产到底有多少？大家都不清楚。先不说国有企业和国有金融机构有多少资产，各地政府和各个政府职能机构有多少资产，能说清楚吗？在过去市场化改革中，各级和各地政府机构的资产迅速膨胀起来，有些多得都不知道有多少了。比方一个人以前是某市某局的一个局长，在位时提议建了一座楼。这座楼后来局里管不过来，给承包出去了，找个老表或者关系户给承包了。但是这个局长被提拔或调任到其他地方去了，几经换人换任，这个楼最初的所有权都被大家遗忘了，到底是谁所有，就没人知道了。现在就全国来看，政府到底有多少资产，哪些是政府的资产，哪些资产还在产生现实的收益，哪些是个人或私人公司的收益？都不清楚了。去年，听说安徽马鞍山市政府搞了个创新，他们想了一个办法，进行政府所有资产盘查摸底。市政府先是下一个文件，让各个局把所有的资产都如实报上来。举一个例子，一栋楼是某个局盖的，后来承包出去经营了，但仍是局里收益来源之一，或者尽管没收益，但知道仍是政府所有的。如果这个局如实报上来，过去是谁经营还是照旧经营，交不交管理费那是另外一回事；如果你没有如实上报，查出来是政府所有的，那么，对不起，那就是归市政府管，不归你们局管了。据说这个摸底措施非常有效，一下子查出来许多政府所有的资产。在目前中国政府的大规模的反腐运动中，为什么不在全国对所有的政府资产摸一次底？这样可以清理出许多政府的资产，堵住政府官员和亲属通过侵吞或占有国有资产进行腐败寻租的渠道和机会呀！各个部下边在全国各地到底有多少各种资产，什么投资公司，什么培训中心、会所。这些独立经营的机构是用政府的财政的钱建的，但是收的钱是谁的，怎么进入预算？还有目前二十多万个财政专户，在还没有被清理掉之前，财政专户赚的利息，产生的收益，又是谁的，怎么用的？改革开放以来，市场组织在创新，金融机构在创新，政府的机构也在创新，政府参与和干预市场的办法也在创新。这是空前的一个情况，没有一个国家像我们的政府这样，不但监管市场而且深深卷入市场运作和经营。这种格局，也给全口径预算和新预算法的实施带来了很大的问题。这“全口径预算”说起来很简单，但具体实施起来，还有很多问题。新预算法规定，所有政府的收入都应该纳入预算，但是政府的范围在什么地方？政府财政全口径收支的边界又在哪里？如各种政府基金负债、盈利和资本增值，新的投资应该不应该管？这些具体问题，都是很麻烦的。还有各级党委和党校的预算要不要管，军队和国家安全、维稳的支出要不要在预算监管之下？这些都是预算法具体实施的问题。这是中国特色的过渡体制所留下来的遗产，也是我们的新《预算法》所不能承受之重。换句话说，在我们中国的这个独特体制下，预算法如何管，如何落实，如何实施？还有许多问题。
蒋洪：这个问题我们在北京讨论，学术界也有不同的看法。照我的说法，凡是属于公的，凡是政府管的，全部纳进去，你的收入，你的支出，你的资产，你的负债全部包括。那么熊伟马上提出问题了，说这不行吧，企业自主权怎么办呢？你全部纳入预算了，企业上市了会有各种各样的问题。我说管理上有各种层面，最广泛的公共预算管理的层面就是，你的情况要让我知道，让我了解。有的单位，你让我知道就行了，你自己去做决策，比如说企业，这个不妨碍的。有的单位，你还不能自己做决策，要我说了算，要我给你定规矩，比如社保基金就是这样。你怎么样花钱，我要规矩帮你定好，具体使用就不再审批了。还有的单位，你每一笔都要我审，就像行政单位，这是要一个一个项目、一笔一笔地审。属于公这一块，一个最基本的管理层面，就是你必须向我报告，必须在我的监督之下，当时我是这么跟熊伟教授解释的。我并没有说，所有的都要纳入预算，然后你的一举一动都要我人大来审批，这个显然做不到，这个在决策权上面我们可以有各种各样的类别来处理，但是在一个基本层面上必须纳入公共监管体系，要报告，你要让我知道，这样才能够保证完整性。很可怕的一点就是，如果我们法律方面完整性不能坚持住的话，漏洞太大了，它只要往那边一挪，就可以避开法律监管，而你什么话都没有了，因为这就是法律的规定。
哪些政府部门最在意预算法？
蒋洪：所有花钱的部门都会在意预算法。关于公开这个问题，不同层次的人想法各有不同。我们现在进行调查，有些感性认识。对操作人员来说，公开不公开没什么大关系的，他需要考虑的只是领导的态度，好不好公开，得请示一下。上级如果说好公开，他马上就公开，所以我们的透明度有些省份跳跃性很大的，碰到一个开明一点的领导说OK，马上材料全部交出来了。当然，对权力部门来说，公开了还是会受到制约的。这方面设身处地来想，公开和不公开，有时候对一个管理者来说是双刃剑。公开也有公开的好处，公开了以后，很多矛盾、问题就可能通过制度来解决。否则的话，这个人来一张条子，那个人来说情，这怎么对付啊？所以，管理者有时候也希望用一种公开透明的方式来处理这些矛盾。但如果管理者试图用权力来牟取个人利益的话，那公开对他来讲就是制造障碍了。在当下中国的限制条件下，有的时候，管理者也需要利用制度的模煳性来获取一些灵活性。拓宽自己的权限，不公开是扩大自己权力的一种办法。目前的预算法，大部分实质性条款实际上留存的空间都很大，比如说公开条款、完整性条款，目前都还没有完善到成为社会制约政府的“法律武器”的程度。
关于公开的方式，我一直还是存有疑问的。世界各国比较惯常的做法的是财政部门统一公开，广州市财政局以前也是这样做的。换句话说，在财政部门的网站上面可以看到所有部门的预算。我们国家现在用法律的形式规定，涉及部门层面的话，财政部门就不负责公开，那就要到各个部门去一个一个地了解，这就增加了很多麻烦。这条规定是2010年以后新出的，以前没有这条规定。
韦森：今年1月份我受广州市人大常委会的邀请，去作了一次讲演。他们说，预算法的核心问题不是预算公开和透明，公开是原则问题，更主要的是预算实施的审查、监督和制衡问题。公开对普通纳税人来讲有什么意义呢？大多数纳税人平时为了赚钱忙得要死，交完该交的税，其他根本就懒得管了。公开的意义在于，有人感兴趣可以去查。这只是现代民主政治的一个方面。另一个方面，也是更重要的方面，是有立法机关的专门机构来审查、来辩论、来制衡。目前像我们八个教授提出来的，也有不少学者在其他地方建议提出，要在有预算的地方均建立人大预算委员会，专门审查、监督和制衡政府预算。目前，在全国人大还做不到，地方人大也同样做不到。于是，广州市人大就想了一个蛮好的主意，他们把人大常委会委员分成若干个组，再把每一个局的预算实施和执行情况都承包到这一组人大常委身上，专门审议和监督他们所分管局的预算资金的运用。另一组则分管另一个局的预算。广州市人大常委会的一位副主任专门向我介绍了他们的改革试验，我觉得很有意义，这是实际进行着的改革实验。如果能像我们八位教授向中央提交的建议那样，以后在各级人大均设立专门的“预算委员会”，给这个机构足够的编制以及监督和制衡政府财政预算资金出入的权力，那就不用像广州市人大那样来安排人大常委会委员“业余地”去监督各局的预算资金的实际使用了，这会使我们国家的治理体系和国家制度向现代化前进一大步。通过规范政府财政资金的收支来源和渠道，从制度上也堵死了一些官员腐败寻租的可能。
对各级人大代表来说，他们本来就是要保卫他们所代表的人民的利益。从人类社会近代史来看，议会之所以出现，就是为了看管好纳税人的钱袋子。西方的议会吵来吵去，百分之六十以上的时间都是在吵钱的问题。现在我们的人大的职能还没有发展到这个程度。广州市人大进行了制度创新，人大代表分组承包监管各个局来进行预算审查。这里面可能会有人过来送礼、打招呼、说好话，这是另一回事。但是有了这个制度，至少就可以保证有人来监督和审查政府部门如何花纳税人的钱了。这至少也是一个进步。
朱为群：人大代表的构成结构，首先是保证党政人员，然后是企业界的，接着是各个行业协会，企业界在这里并不是很多，普通职工和农民的代表特别少。刚才谈的是第二十二条。其实第二十条是比较好的、可以体现民众参与预算的一个环节，因为它是初步审查。初步审查的时候有民众的加入，我注意到这是新增加的，内容很多。我看了一下，有这样几个层次，一个是全国层次，有财经委；省级有关专门委员会，没说是什么专门委员会；社区的地市级以上政府，叫有关专门委员会；可是到了县级政府，就没有这个有关专门委员会，直接就奔县人大常委去了，而且后面还有一句话说，自治州以上各级人大也就是地市级以上的人大常委会有关工作机构在讨论预算的时候，应该邀请本级人大代表参加。这多少还有一点参与，但是县一级这个层次，人大代表是完全没有任何参与的，也就是说，常委会定了就定了。县人大为什么不可以被邀请来讨论？我觉得没有必要这样限制县一级的人大。
值得参考的美国经验
韦森：参考美国的国家制度演变史和预算制度史来看，这次预算法的修改，若能配套人大功能制度的改革，当然是个最好的时机。如果看美国历史，我们会发现，在美国进步运动之前，美国政府官员腐败得一塌煳涂。尤其是在美国进步时代初期，美国经历了严重的社会动荡与政治腐败。金钱操纵政治，“政府多次被人利用来牟取私利”，政治腐败使美国的州和地方的代议制徒有虚名，民主制度被严重扭曲。像州和地方政府一样，到进步时代，美国联邦政府的财政管理也是非常不规范和十分混乱的，既没有正式的预算制度，也没有国会的规范的监督和制衡机构，财政收入与财政支出也非常不协调。在1921年制定和颁布了《预算与会计法》之后，联邦政府的预算也开始规范起来，政府官员的腐败案件开始大幅度减少。到了罗斯福新政之后，尤其是在1946年制定了《联邦行政程序法》（APA），政府官员腐败问题得到了进一步的控制。到美国国会1976年通过了《阳光下的政府法》，美国政府官员的贪腐才最终得到控制。从美国预算管理制度史和美国反贪历史来看，美国逐步建立起规范的对政府预算的监督和制衡制度，与美国政府反腐机制的完善，是同步进行和同时发生的，并且都是在美国建国一百多年之后的事情。由此看来，我们国家今天起步还不算晚。我们的共和国到目前也才有六十多年的历史，现在还是建设国家预算管理制度的一个时机。问题的关键在于是否把政府预算的监督和制衡制度的建设列入整个改革和国家治理体系现代化的改革日程。
从美国的经验来看，实际上预算法的修订是要伴随着专门机构的设立和国家治理体系的现代化建设联系在一起。现在，我们还仅仅只是修法而已。我以前也和别人讲过，现在，我们只是把预算制度的笼子造起来了，但是实际上没有看笼子的人，或者说没有足够的专门看管制度的笼子的人和机构。现在，或者通过人大组织法把现在预工委改成真正功能化和常设的预算委员会，就可以落实人大对“一府两院”的监督了。
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