在“9 ·11”恐怖袭击事件之后，媒体时常报道说中国正在考虑制定一部综合反恐法。但是直到去年11月，中国最高立法机关全国人民代表大会才终于公布了备受期待的----长达106条的----《反恐法》草案，以征求公众意见。
中俄警方举行反恐联合演习
此法案在大陆引发一致赞扬，但却招致国际上的严厉批评。国际人权组织“人权观察”（Human Rights Watch）最近指责中国企图利用此法为其人权侵犯行为背书，且为其未来的人权侵犯行为打开绿灯。在“人权观察”提出的诸多担忧中，恐怖主义的定义位居第一。
定义的演变
实际上，这部《反恐法》不是中国第一个定义恐怖主义的法律。2003年12月，公安部公布了中国第一个恐怖主义名单，该名单列出了四个恐怖组织和11个恐怖分子。与此同时，公安部还宣布了认定“恐怖组织”和“恐怖分子”的具体标准。
这些标准是由行政法规而不是议会法律确定下来的
。后来到了2011年10月，全国人大常委会通过了一个《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》。这个只有八条的简短《决定》还不是一部完整的反恐法，但是它为中国的反恐斗争奠定了重要的法律基础。尤其是，该《决定》分别定义了“恐怖活动”、“恐怖组织”和“恐怖分子”。自2013年10月在天安门广场发生恐怖袭击以来，恐怖活动的升级令人担忧。显然是出于这个原因，中国当局决定制定一部全面的反恐法，以便应对当前的新形势。这样一部法律首先是要为恐怖主义提供一个合理的定义。出人意料的是，《反恐法》草案没有采纳2011年反恐《决定》中确立的恐怖主义定义。草案第104条规定：“恐怖主义”是指“企图通过暴力、破坏、恐吓等手段，引发社会恐慌、影响国家决策、制造民族仇恨、颠覆政权、分裂国家的思想、言论和行为”。
草案第104条还继续对“恐怖主义”定义中包含的关键词“恐怖行为”作出了具体说明。据此，“恐怖活动”包括：（一）宣扬、煽动、教唆恐怖主义的行为；（二）组织、领导、参加恐怖活动组织的行为；（三）组织、策划、实施恐怖活动的行为；（四）为恐怖活动组织或者人员提供信息、资金、物资设备或者技术、场所等支持、协助、便利的行为；以及（五）其他恐怖活动。
而且，第104条还对“恐怖组织”和“恐怖分子”予以定义。据此，“恐怖组织”是指三人以上为实施恐怖活动而组成的人员相对固定的犯罪组织；“恐怖分子”是指恐怖活动组织的成员或者实施恐怖活动的人员。
比较的视角
为了更好地理解《反恐法》草案中的恐怖主义定义，我们有必要看看这个术语在全球范围内是如何被界定的。到目前为止，国际社会尚未对恐怖主义形成一个统一的定义，其部分原因正是这样一句流传甚广的说法：“一个人的恐怖分子是另一个人的自由斗士”。尽管如此，正如国际法和国内法上众多恐怖主义定义所表明的那样，国际社会对此已经形成较高程度的共识。
鉴于恐怖主义定义的数目繁多，我们在此只选择三个特别有影响的定义作为参照对象进行比较研究，这三个定义分别是由联合国《国际恐怖主义全面公约草案》、欧盟《2002年6月2日关于反恐的框架决定》以及美国国务院向美国国会提交的年度《国别反恐报告》中所提议或使用的。
一般而言，恐怖主义是通过四个主要要素----暴力、对象、目的和组织----予以定义的。首先，恐怖主义需要“暴力”作为其客观要素。暴力通常是某种严重程度上的犯罪行为。在这四个要素中，暴力要素是最没有争议的。联合国的定义将此要素限定于以下故意的暴力行为：（一）造成人员死亡或者严重身体伤害；或者（二）对公共或私人财产造成严重损害；或者（三）对于财产造成的损害导致或者有可能导致严重经济损失。欧盟的定义规定了一长串针对人员或财产的最严重犯罪。美国的定义则要求“有预谋地使用暴力”。相比之下，中国的定义仅是将此要素描述为“暴力、破坏、恐吓”，但并未列明具体的罪名。在暴力要素上，中国的定义跟美国的定义具有相似性，但是要宽于联合国和欧盟的定义。
恐怖主义的第二个要素是指暴力行为的“直接对象”。传统上，直接对象只限于人员。然而近些年来的趋势是，直接对象已有延伸，也包括了物体。在联合国和欧盟的定义中，直接对象可以是公共财产，或者甚至是私人财产。美国的定义使用了“非战斗对象”（non-combatant targets）这个术语，官方对它的解释是既包括平民，也包括未被部署在战争地区或者准战争环境里的军事人员。
第三，恐怖主义传统上被定义为具有政治目的的暴力行为，因而传统定义基本上都要求具备“政治目的”这个主观要素。如今的趋势似乎是将政治目的视为恐怖行为的充分条件，但不是一个绝对必要的条件。在联合国的定义中，目的可以是“恐吓民众”或者“迫使政府或者国际组织从事或者不从事某种行为”。欧盟的定义要求具备的目的是“严重地恐吓民众”或者“过分地迫使政府或者国际组织从事或者不从事某种行为”或者“严重地动摇或者破坏国家或者国际组织的政治上、宪法上、经济上或者社会上的根本结构”。美国的定义只是将恐怖主义描述为“具有政治目的的暴力”，但是并未对“目的”进行详细解释。相比之下，中国的定义要求的目的是“引发社会恐慌”或者“影响国家决策”等等。除了美国的定义外，其他三个定义均区分恐吓民众的目的和强制政府的目的，因而也就包含了不具有政治目的的暴力。
最后，恐怖主义以往都只能是经由组织命令而由个人实施的行为。近些年来，所谓的“孤狼”们不隶属于任何组织，他们也能发动破坏性的袭击，其构成的威胁甚至还要重于恐怖组织的威胁。联合国、欧盟、美国和中国的定义均未要求“组织”要素。就前两个要素而言，中国的定义既未指明具体犯罪也不说明直接目标，因而可能会被任意解释。至于目的要素，中国的定义缺乏诸如“迫使”、“严重地”以及“过分地”等----将恐怖主义与其他严重犯罪区分开来的----限缩性词汇。在所有这些定义中，中国的定义显然是最宽泛的。
令人费解的是，中国对“恐怖主义”的定义中不仅包含“行为”，还包含“思想”和“言论”。思想或者言论怎么可被称作恐怖主义呢？倘若某人没有实施任何“行为”，那么他或她怎么能够仅因其“思想”或“言论”而被处罚呢？之所以会有这个令人纳闷的定义，可能是因为《反恐法》草案的制定者们本想禁止恐怖主义思想或言论的传播，但却使用了错误的表达方式。实际上，恐怖主义思想或言论的传播应被归入在“恐怖活动”定义中已经作出规定的“宣扬、煽动、教唆恐怖主义的行为”。
安全与自由之间的平衡
由于缺乏一个全面和普适的恐怖主义定义，包括中国在内的各个国家也就有权自己解释这个术语。跟西方自由化国家相比，中国在反恐上享有更大的裁量权，反恐的方式较为严厉，也较为有效。
然而，只要中国决心反恐，就必须面临着如何适当平衡安全与自由的问题。
中国立法者在通过《反恐法》草案之前，有必要修改草案中的恐怖主义定义，以保证恐怖主义被描述为一种严重的犯罪，而该类犯罪具有额外的特征；正是由于这个特征的存在，恐怖主义才会值得国际关注，并被配以严厉的处遇。此外，立法者还应为认定恐怖名单引入适当的程序保障条款，以确保恐怖主义定义不至于囊括过大范围的人员；倘若已经发生此种结果，那么还应确保被认定为恐怖分子的人员不至于遭受不合理的后果。
注：本文作者系德国“马普外国与国际刑法研究所”（Max Planck Institute for Foreign and International Criminal Law）研究人员，中国部主管周遵友博士，著有《Balancing Security and Liberty: Counter-Terrorism Legislation in Germany and China》（安全与自由之间的平衡：中德两国的反恐立法）一书。
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