1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上做了《党和国家领导制度改革》讲话，对中国政治体制中的“权力过分集中”的弊端进行了严厉批判，首次提出了“党和国家领导制度改革”的问题。其时，提出政改更多的是为解决华国锋问题布局，党政分开，身兼党政军三大要职的华国锋必须让出国务院总理，客观上却拉开了政改的大幕。不久，“波兰团结工会事件”爆发，给了党内保守派阻止政改的理由，邓小平将改革重点转移到经济改革上，政改逐渐偃旗息鼓。然而，随着经济改革深入，邓小平发现没有政改打破旧有体制，经济改革根本不能深入，1986年重提政改----党政分开、权力下放、精简机构。本文选自《中国80年代政治改革的台前幕后》，作者吴伟。
中国改革开放总设计师邓小平
邓小平《党和国家领导制度改革》的讲话
1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上做了一篇讲话，对中国政治体制中的“权力过分集中”的弊端进行了严厉批判，首次提出了“党和国家领导制度改革”的问题。这篇讲话，后来被中共十三大尊为“中国政治体制改革的纲领性文献”，也被党内外的主流研究者们奉为研究邓小平政治体制改革思想的经典。
邓小平为什么要做这样一个讲话？他此时作这个讲话出发点何在？这需要考证当时的历史背景。
1978年中共十一届三中全会以后，党内高层格局发生了重大变化：第一，在思想理论上，经过真理标准大讨论，和中共中央召开的一系列会议，“两个凡是”在党内越来越没有了市场，邓小平提出的“解放思想，实事求是”和“坚持四项基本原则”成为党的指导思想的主流；第二，在组织格局上，经过“解放思想”和破除个人迷信大讨论，华国锋作为“英明领袖”的光辉形象已经越来越暗淡，以他为首的“毛派”力量在逐步退却，失去一个又一个重要岗位。而邓小平和在党内已经重新站稳脚跟的元老们开始了自己的人事布局，这其中，赵紫阳、万里于1980年上半年调京任国务院副总理，就是最明显的标志；第三，当年由于毛泽东的支持，华国锋一人担任了中央主席、中央军委主席、国务院总理三个最高领导职务。
随着邓小平和重返政坛的元老们在中央的政治砝码越来越重，这种情况就显然不能再继续被他们所容忍了；第四，就在华国锋等“毛派”力量逐渐失去在中央的主导地位之后，原来的经济政策面临着调整。相应的，主持中央日常经济工作的人事，主要是国务院方面的人事，也必然会面临重大调整。
正是由于这些因素，华国锋不再担任国务院总理一职，已是不可避免。现在回过头看，这是邓小平和中共党内元老集团在组织上“解决华国锋问题”整体布局的第一步，也是关键的一步。为了在这个问题上得到全党，特别是党的高层的理解和支持，同时也为了给华国锋等人施加政治压力，这个“中央政治局扩大会议”和邓小平这篇《党和国家领导制度的改革》的讲话才应运而生。
起草这篇讲话的负责人，乃时任中央书记处研究室主任邓力群。他在其回忆录《十二个春秋》中明确地说：“小平同志的这篇讲话，其实质是针对华国锋的，为华的下台做准备，寻找理论根据。”“这篇讲话当时是由华国锋领导的政治局通过的。华国锋看没看出讲话的实质，不得而知。”
后来，接任华国锋担任总理的赵紫阳在他的回忆录《改革历程》中也谈到这篇讲话的背景：“当时正在着手解决华国锋的问题。邓小平和陈云都认为华是贯彻三中全会的障碍，陈云甚至认为华是造反派起家，不可信任。华的领导地位，邓和陈都不能接受。当时华身兼党主席、政府总理、中央军委主席，集党政军大权于一身。因此邓讲话中所以反对权力过于集中，目的之一就是分散华的权力，首先要华把总理的位子让出来。”邓力群和赵紫阳的这些回忆都表明，邓讲这篇话的首要目的，并不在于要提出“党和国家领导制度的改革”，而是要“解决华国锋的问题”。
当然，促使邓小平提出“党和国家领导制度的改革”的，还有另外一个方面的因素，就是他对毛泽东所遗留下的体制遗产，对文革成因有过的深刻思考。
早在理论工作务虚会期间的1979年1月27日，胡耀邦曾经向与会者传达过邓听取讨论情况汇报时的一次谈话。谈话中，邓谈到了资本主义民主的起源、发展和历史地位，谈到了巴黎公社的选举和“把主人变成公仆”的制度，谈到了俄国“十月革命后六十多年，民主没有搞好”的教训，提出“需要想办法使人民感觉到是自己国家的主人”等等。（参见盛平主编：《胡耀邦思想年谱》上卷，香港泰德时代出版有限公司2007年4月第一版，第306页）这是笔者迄今为止看到的邓小平对于民主问题最清晰、最明确的一次谈话。遗憾的是，邓的这次谈话，并没有收入《邓小平文选》，也没有在官方媒体上正式公开过。
赵紫阳在他的回忆录中说到：在邓酝酿起草《党和国家领导制度的改革》这篇讲话的时候，中央“正在起草总结文革教训的文件，即若干历史问题的决议。全党深感由于毛的专断、家长制，把个人凌架于党之上，以至酿成文化大革命这场大灾难。而邓在文革中又深受其害，对此有切肤之痛。因此当李维汉提出要重视肃清封建思想残余的时候，邓很快就接受了”。
赵在这里提到的邓小平与李维汉的谈话，是指1980年5月24日，党内元老李维汉与邓小平进行的一次长谈。李向邓小平谈了肃清封建思想残余在党内的影响问题，邓表示同意，并且说，他将在中央会议上认真谈谈这个问题。5月31日，邓小平在同胡乔木、邓力群谈话时，提到了他同李维汉的这次谈话，邓小平说：“前些日子，李维汉同志来找我，从“兴无灭资”谈起，谈了两个多小时。……我们的人民、我们的党受封建主义的害很重，但是一直没有把肃清封建主义的影响作为一个重要任务来对待。现在，党内为什么有人搞特权？这和封建主义影响分不开。废除领导干部职务终身制、领袖终身制的问题，我们这代人活着的时候，非解决不可。党内生活、社会生活都要肃清封建主义的影响。”（《邓小平年谱》上卷第641页）这次谈话的几个月以后，邓小平就在中央政治局扩大会议上做了《党和国家领导制度的改革》这篇讲话。在讲话中他对封建主义残余在党内影响的看法，对“权力过分集中”问题的看法，都不能不说同邓的这次与李维汉的谈话有关。因此，我们也可以把邓、李的这次谈话看做是邓小平作《党和国家领导制度的改革》这篇讲话的另外一个背景。
邓小平在政治局扩大会议上的这个讲话中，为了给华国锋施加压力，开宗明义：“国务院领导成员的变动，将是五届人大三次会议的主要议题之一。这次变动，包括华国锋同志不兼任总理，由赵紫阳同志接替”。（《邓小平文选》第2卷第320页）他强调，中央作这样考虑的原因是：一，权力不宜过分集中；二，兼职副职不宜过多；三，着手解决党政不分、以党代政的问题；四，从长远着想，解决好交接的问题。
紧接着，邓小平把这几个方面的问题上升到理论的高度，从总结历史经验的角度，对党内存在的这些弊端作了剖析。
他说，党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，“主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”
他认为，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？”
邓说：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”
在讲话的最后，他强调说：“现在提出改革并完善党和国家领导制度的任务，以适应现代化建设的需要，时机和条件都已成熟。这个任务，我们这一代人也许不能全部完成，但是，至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础，确立正确的方向。我相信，这一点是一定可以做到的。”
既然已经把五届人大三次会议的这次人事调整，上升到了组织和人事制度问题的调整，上升到了党和国家领导体制的改革的高度，而且“时机和条件都已经成熟”，并且宣布以后还要继续改，深入改，那么这就不仅仅是解决华国锋个人兼职过多的问题了，华就算心有不满，也只能违心地接受。
当然，在30多年后的今天，如果我们脱离讲话时的历史背景来看，这篇讲话，确实是中共建国以来，最高领导层对党和国家政治体制上存在的弊端认识得最深刻的一次。邓小平的这篇讲话所讲的五条弊端，即：官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制、形形色色的特权现象，确实是抓住了中国共产党执政体制中的要害问题。而邓小平开出的药方是：中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议；中央已经设立了纪律检查委员会，正在考虑再设一个顾问委员会，连同中央委员会，都由党的全国代表大会选举产生，并明确规定各自的任务和权限；真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统；有准备有步骤地改变党委领导下的厂长经理负责制，实行工厂管理委员会、公司董事会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制；各企业事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议；各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。
邓小平给出的这些“药方”，显然只能解决皮毛问题，不可能从根本上治好他自己指出的那些弊病。对此，赵紫阳后来评价说，“对于小平讲话的这些内容，很容易使人感到邓是要按照政治现代化、民主化的方向，从根本上改变政治制度了。但实际上不是这么一回事。邓在批评了种种弊端之后所提出的改革措施中，并没有超出具体的组织制度、工作制度、工作作风、工作方法的范围，没有触及根本制度，仍然是一种行政改革的性质。”这个评价是客观的、符合事实的。
虽然邓给出的药方还只能治标，不能治本，但这篇后来被称为“政治体制改革纲领性文献”的讲话，确实已经达到了邓小平政治思想的最高点。由于眼界和历史的局限，也由于邓小平的经历、身份和政治角色的局限，决定了他没有也不可能认识和指出，他所提出的那些问题的根源，在于共产党的一党独裁，在于中共的执政方式就是凌驾于宪法和法律之上，在于中共在整个政治设计上就缺乏对执政党和政府的制约和监督。当然，这一点也不能苛求于他。
“波兰团结工会事件”的微妙影响
被称为“8·18讲话”的邓小平这篇《党和国家领导制度的改革》在党内外国内外引起了强烈反响，也受到了知识界的普遍欢迎，许多人认为，中央真的要对政治体制进行改革了。
此后的几个月，各家主要报刊都发表了许多谈政治改革的文章，其中一些作者如鲍彤、严家其、张显扬、高放等人几年后开始活跃于中国的政治体制改革的舞台上。
其中的代表作是1980年10月，党内以思想解放著称的老资格党史专家、中央党史研究室副主任廖盖隆在全国党校系统中共党史学术讨论会上做的一个报告。这个报告传到海外后，被称为“中共‘庚申改革’方案”。这个方案主张：在全国最高权力机构全国人民代表大会分设两院（区域院和社会院），两院共同立法，互相制约；实行党政分开，一切政府职责范围内的工作都由各级政府独立议决和处理，群众团体要代表群众利益，工会领导要由工人选出，建立独立的代表农民利益的农会；司法独立以及新闻独立；企业、事业管理体制改革；党的领导机构实行分权制衡制，取消政治局。（参见香港《七十年代》月刊1981年第3期）
这个方案，当时在党内提出已经是很大胆很前卫了。在许多方面，它主张的改革步伐之大，已经超出了几年后赵紫阳主持制订的《政治体制改革总体设想》，更远远超出了当时的中共领导人所能理解和接受的水平。因此，在提出后，除了在海外引发一些反响，中央高层没有作出任何反应，在中国国内甚至知者更少。
当时，邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中已经明确：“现在提出改革并完善党和国家领导制度的任务，以适应现代化建设的需要，时机和条件都已成熟”，但此后，除了进行若干次人事调整、1982年的十二大上设立了中顾委以及在五届人大五次会议上通过了“82宪法”之外，其他方面的改革却再也没有下文。
为什么会如此？大概有这样几个因素：一是当时华国锋还在台上，邓小平刚刚复出时间不长，还没有成为事实上的一把手。他提出的特别要解决党内的权力过分集中和个人崇拜问题，实际上第一位的目标，是要在组织上解决华国锋的问题；第二，当时邓小平虽然提出对党和国家领导制度要进行改革，但是怎么改，他并没有更深刻的研究和成型的想法，没有作好发动一场“党和国家领导制度改革”的思想准备和决心；第三，党内刚刚复出的老同志对改革政治体制在思想认识上也并没有完全统一，没有达成基本的共识；第四，当时中国全面的经济改革还没有开始，原有的计划体制还在照样运转，陈云等一些老人还在力图把中国经济拉回到50年代的轨道上去，经济体制的现实还没有对政治体制改革提出客观要求。
在这些背景下，党和国家领导制度改革，也就是我们后来说的政治体制改革，还不可能很快提上执政党的议事日程。
此时，国际上发生的“波兰团结工会事件”对于由邓小平讲话而引起的中国政治体制改革之议后来“偃旗息鼓”，也产生了重要而微妙的影响。
1980年7月，社会主义国家波兰发生了战后规模最大、持续最久的罢工浪潮，波兰统一工人党（即共产党）中央第一书记盖莱克于该年9月被迫下台。同月，来自波兰全国各地36个独立自治工会的代表在格但斯克举行第二次会晤，决定摆脱官办工会，成立全国性的独立自治工会，即团结工会。瓦文萨当选为该工会全国委员会主席。团结工会成立后，反政府势力逐渐占了上风，以罢工和游行示威为手段向政府施加压力，向执政的波兰统一工人党提出了挑战，波兰执政党的地位开始动摇。这种状况，直接影响了波兰后来的发展道路，并对东欧的其他社会主义国家的历史进程也产生了重大影响。
“波兰团结工会事件”给中共党内保守势力阻止和压制社会上已经掀起的政治体制改革研究和宣传热潮找到了借口。波兰团结工会成立后的第三天，号称中共党内理论权威的胡乔木就给时任中央政治局常委、中央委员会总书记的胡耀邦写了一封信，信中建议中央要组织研究类似波兰这样的“一个共产党执政国家的社会内部矛盾可能达到的激烈程度和爆发形式；社会主义制度所未能解决的政府与人民之间的隔阂或对立，包括经济纠葛和政治纠葛；工会之可以分为官方工会与独立工会；宗教之可以成为严重政治问题”。
如果此信仅仅是从波兰的经验教训中提出问题，建议进行理论和政策研究，似乎并无不妥，并还颇有见地。但是，胡乔木在信中还强调，从波兰事件中可以看到，“少数持不同政见者与心怀不满的工人群众相结合可能成为怎样一股巨大力量，这一点对我们应是一个重大教训”；“外来思想、经济、政治、文化影响”（这在我们也是一大问题）。他说：“我们如不从速解决也并非不能造成这种局势，而且其他群众组织也可出现类似情况”。（以上见《胡乔木书信集》，人民出版社2002年版第287－289页。）
这样，胡乔木就把中国也可能发生类似波兰事件的大规模社会动荡的现实危险明确地摆在了中共高层面前。
作为收信人的胡耀邦和党内元老邓小平，对胡乔木此信持何态度，在一些资料中有不同的说法。《胡耀邦思想年谱》中说：“邓小平和胡耀邦对波兰事件持积极态度。他们讲：波兰人民的斗争是针对苏联霸权主义的，是正义的，苏联这次不敢出兵；波兰给我们的启示是必须坚持改革；中国不会发生波兰事件。胡耀邦没有理胡乔木。”胡乔木将此信“又于10月1日与10月3日校改两次，广为散发，提出中国有发生波兰事件的危险”。但据曾任国家出版局局长的宋木文说，胡耀邦批准将胡乔木的信“在中央的一个内刊上刊载，让中央和国务院有关部门的领导同志阅研”。
从后来的情况来看，胡乔木的这封信对当时党内国内因邓小平“8·18”讲话而掀起的政治改革热确实产生了消极的影响。1980年10月9日，中共中央宣传部传达讨论了胡乔木《关于波兰问题的信》，当时任中央书记处书记、中宣部长的王任重说：“我们存在与波兰相类似的问题，发展下去会造成同样的后果。”他还明确说：“小平同志讲的《党和国家领导制度的改革》不要再宣传。”（见杨继绳：《中国改革年代的政治斗争》，第204页。）
此后不久，中共党内元老陈云也就波兰问题发表了意见，他说：“我们有没有可能发生波兰事件？对此要充分警惕。如果我们经济工作处理得不好，宣传工作处理得不好，有可能发生波兰事件。”他还说：“经济工作搞不好，宣传工作搞不好，会翻船的。”（《陈云年谱》下卷第262页。）
1981年1月29日，中共中央发出《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》，要求报刊、新闻、广播、电视等工作“必须加强集中统一领导，严格按照十一届三中全会以来党的路线、方针、政策进行宣传，无条件地同中央保持政治上的一致。”
正是在这种背景下，邓小平的《党和国家领导制度的改革》被停止了宣传。1980年12月召开的中央工作会议对于改革，特别是言犹在耳的“党和国家领导制度的改革”也变了调子。陈云在讲话中强调，“我们要改革，但是步子要稳。因为我们的改革，问题复杂，不能要求过急……更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’。”（见《陈云文选》，第248-251页。）
邓小平在这个会上作了题为《贯彻调整方针，保证安定团结》的讲话，对他刚刚讲过的“党和国家领导制度的改革”进行了修正，强调要坚持四项基本原则，指出“对于党内外任何企图削弱、摆脱、取消、反对党的领导的倾向，必须进行批评、教育以至必要的斗争”。
而对于“党和国家领导制度的改革”，邓小平称“先要在少数单位进行试点。没有制定和颁布完善的条例以前一切非试点的基层单位，一律实行原来的制度。”（见《邓小平文选》）但在后来，如何“试点”以及“制定和颁布完善的条例”，却未见踪影。相反，此次中央工作会议却作出“缓改革，舍发展”的决定，并首次提出“反对资产阶级自由化”。
邓小平为什么重提政治体制改革
1980年“波兰团结工会事件”发生之后，邓小平就没有再过多关注政治体制改革问题，而是把着眼点放在经济改革上。但到了1986年，他却再次开始大声疾呼：政治体制改革不搞不行，并果断启动了改革方案的研讨和制定工作，这其中的原因何在呢？
从根本上说，政治体制改革的动力和契机，来自从1980年代初开始的经济体制改革。
今天的人们都已经知道，中国经济体制改革的主要任务，是改革传统的计划体制模式，建立起市场经济体制。但中共对这个问题的认识，是有一个形成过程的。1980年代前半期，计划和市场谁为主谁为辅，是计划经济还是商品经济，是中央高层、也是理论家们争论的核心问题。
“以计划经济为主，市场调节为辅”，是中共元老、号称党内经济专家的陈云的基本思想，并得到了1982年9月召开的中共十二大的肯定。当年12月的全国人大五届五次会议上，“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”被载入《中华人民共和国宪法》总纲。
当时担任国务院总理的赵紫阳，就其思想认识说，是支持搞商品经济的。但要改变传统的计划经济模式，必须获得党内元老们的支持，谈何容易？为了让党内接受自己的主张，赵紫阳采取了在具体问题上做文章的办法，按照时任国务院总理秘书鲍彤的说法，叫做“跪着造反”。
1984年初，中央确定在中共十二届三中全会上要通过一个《关于经济体制改革的决定》，以统一全党思想。起草组开始起草时，总是跳不出“计划经济为主，市场调节为辅”的圈子。几次起草出来的稿子邓小平、胡耀邦都感到不满意。于是赵紫阳建议，可以写成“有计划的商品经济”。（参见杨继绳：《中国改革年代的政治斗争》第163－164页）
据吴敬琏回忆，赵紫阳与时任国务院经济技术研究中心总干事的马洪在一次谈起中国经济改革目标时，马洪提出应当用“商品经济”的提法。赵紫阳就请马洪写出一篇文章送给“老同志”们看看。于是，马洪请社会科学院的研究人员周叔莲、张卓元起草了一篇题为《关于社会主义有计划商品经济的再思考》的文章，吴敬琏也参加了修改。不久马洪将文稿印送几位党内元老，没有人表示不同意见。（参见《吴敬琏访谈》，载2008年8月30日《经济观察报》）
为了把这个关键性问题尽早确定下来，在得知马洪的文章“探路成功”后，赵紫阳于1984年9月9日给政治局常委胡耀邦、邓小平、李先念、陈云写了一封题为《关于经济体制改革中三个问题的请示》的信。在谈到计划体制时，赵紫阳说：“各项改革都牵涉到计划体制，这是经济体制的核心。”他建议把计划体制作如下概括：中国实行计划经济，不是市场经济；计划经济为主不等于指令性计划为主。指令性计划和指导性计划都是计划经济的具体形式；指导性计划主要用经济手段调节，指令性计划也必须考虑经济规律特别是价值规律的作用。信中赵紫阳明确提到：社会主义经济是以公有制为基础的有计划的商品经济。计划要通过价值规律实现，要运用价值规律为计划服务，应该把两者统一起来，而不要把它们割裂开来或对立起来。（参见吴伟：《中国80年代政治改革的台前幕后》第48－49页）
鲍彤曾对笔者回忆说，这封充分体现了赵紫阳政治智慧的信是赵绞尽脑汁，自己一个字一个字亲自写的，没有要秘书，或是其他任何人代笔。
9月10日，邓小平在这封信上批示：“我赞成。这个文件可印发三中全会，连同体制改革的决定，一并讨论。”9月13日，陈云复信：“紫阳同志：你提出的三个问题，都是当前我国经济工作面临的重要问题，也是对这几年城市经济改革经验的总结，我完全同意。关于计划体制的四层意思，合乎我国目前的实际情况。”9月15日，李先念复信：“紫阳同志：你关于经济体制改革中三个问题的意见很好，概括了这几年改革的经验，提出了今后改革的方向和原则，我都同意。”
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