随着“人口红利”的逐渐削减，多年来为中国作为“世界工厂”的崛起而提供廉价劳动力的农民工群体正在发生新的变化。
农民工不再是取之不尽的劳动力“蓄水池”
目前，接近2.8亿的农民工出现了总量增速持续下滑，老龄化加速，人力成本的上升趋势已不可逆转。
农民工不再是取之不尽的劳动力“蓄水池”。 原人社部副部长杨志明早在今年2月就表示，农民工“正在从无限供给向有限供给转变”。目前农民工总量还在逐年增长，但增速自2010年起连续四年下滑，2014年仅同比增长1.9%，不到2010年增速的36%。而2015年2月末，农村外出务工劳动力甚至出现了负增长，较去年同期人数减少了3.6%，上半年数据显示，农村外出务工劳动力同比仅增长0.1%。
一位接近人社部的人士向记者分析，今年上半年农民工总量较去年同期“略微有十几万增加”，但是全国外出农民工超过1.6亿，“十几万根本算不上”，他判断农民工“绝对数量可能在一段时间还会继续增长，但不再是取之不尽用之不竭了”。
“蓄水池”的枯竭趋势正在产生影响。据上述接近人社部的人士透露，前一段时间有关部门开会了解地方的具体情况，“上海、广东等地都说缺工缺得厉害”，因此他认为“现在的总体情况还是缺工，大于农民工找不到工作的情况”。此外，今年上半年，外出务工劳动力月均收入超过了3,000元（1元约合0.162美元），同比增长了9.8%。“实际上可能还要更多，尤其是有些紧缺工种，为什么工资高呢？肯定是供求关系发生变化了。”
农民工结构变化也很明显。青年劳动力逐年减少，高龄劳动力数量持续增长。7月中旬，统计局新闻发言人盛来运在新闻发布会上表示，“农民工高龄化趋势确实是有所加快”，并认为上述现象“值得高度关注”。
根据近年来统计局公布的《全国农民工监测调查报告》（下称《报告》），记者计算发现，2008年—2014年七年间，50岁以上农民工人数占总量的比例自11.4%上升至17.1%；同时，绝对数量增长了近2倍，从2570万增加到4685万人。值得注意的是，2014年，50岁以上高龄农民工人数较上年增长了近600万，同比增幅达到了14.6%，达到三年来增幅的最高值。
很多采访对象向记者证实了上述现象。据山东省一家楼盘开发公司的建筑工地负责人李先生介绍，目前工地上大概有一两千人，35到40岁的工人只占5%左右，40岁到55岁之间占比达到80%以上，55到60岁也有10%左右的比例。在北京某肉联厂打工的陈师傅告诉记者，工厂里“年龄在60岁上下的有好些，生产线上干不了就转做打扫卫生等后勤工作”。
7月27日，农业部发文件提到“推进农民创业创新，带动更多的农民就近就业增收”，被看作是农业部对于2014年国务院出台的《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》中就业创业政策的落实与延续。实际上，和以往鼓励农民工外出务工政策不同，近期多份文件都提及鼓励农村劳动力就近就业、创业，这也是新的应对之策，但能否解决农民工群体就业困境仍难判断。
“蓄水池”将枯
据人社部劳动科学研究所所长郑东亮对记者分析，农民工结构的变化与中国整体人口结构趋势有关，目前中国人口的老龄化进程确实也在加速。数据显示，中国是全球惟一60岁以上老年人口超过2亿人的国家，未来20年间，中国的老龄人口还将以平均每年增加1,000万人的速度增长，到2050年全国老龄人口的占比将达到30%。
年轻农村劳动力基本实现充分转移就业，也被认为是农民工高龄化逐渐加快的重要原因。盛来运在上述发布会上提出，“现在农村中的年轻劳动力该出来的都出来了”。 中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟也告诉记者，在乡村，现在初中、高中毕业的年轻人“哪会在农村干活，95%都会选择务工”，因此能转移剩余的农村劳动力“主要是年龄大的”。
长期研究农民工就业问题的北大光华管理学院副教授章铮也认可上述看法。他向记者介绍，2004年前，农民工整体供过于求，因此只有体力强、生产率高的年轻农民工能够进城就业，出现了城镇“企业用工年轻化、农民工失业中年化”。同时，由于农民工的家人在农村留守，其生活成本大大低于城镇，因而农民工所要求的工资最低限也远低于城镇职工，人力成本较为廉价，“所谓‘人口红利’实际是青年‘人口红利’”。2004年，全国性的“民工荒”爆发，但当时农民工总量还在持续增加，外出农民工的数量从2004年的11823万增长到2014年的16821万。不过，其中2004年仅16-20岁外出农民工数量下降，16-25岁外出农民工数量大体持平；上述两年龄段的外出农民工比例也下降了。因此，章铮认为，“所谓‘民工荒’，从一开始就是青年‘民工荒’”。
近年来年轻农民工的缺口更为明显。统计局数据显示，2014年，16-20岁年龄段的农民工较六年前减少了1453万，减少的幅度超过60%。为了应对年轻农民工供求趋紧的形势，用人单位不得不放宽用工年龄，也正是因此，年龄较大的农民工才逐渐得到工作机会。章铮认为，老龄农民工工作人数的增加，实际是劳动力市场缓解农民工供不应求的应激反应。
然而，可转移就业的高龄农村劳动力总量也并不乐观，未来“民工荒”的情况将更为严峻。根据中国第二次全国农业普查的数据，2006年，51岁以上的全国乡村户籍从业人员的数量为13118万人。据此，章铮估计2014年农村50岁以上的劳动力至少有1.4亿，如果不得不留守乡村（不从事非农工作）的比例为50%，意味着有可能成为高龄农民工的数量是7,000万，排除2014年已经成为高龄农民工的4,685万，剩余高龄农村劳动力只有不到2,400万。事实是，2014年一年的高龄农民工数量就增长了近600万，“按照这个比例增加，也就是三四年的功夫，农村剩余的高龄劳动力可能全部转移完毕了”。
章铮还提出，目前高龄农民工就业具有几个显著特征。一是多集中在建筑业。今年虚岁57岁的曲大爷告诉记者，目前工作的工地上“都是老头儿”，年纪最小的都有55岁，“我57，排第二”！甘肃某建筑公司做监工的丁强（化名）介绍，目前进行的项目工地上，“54、56岁左右的人，比例大概占十分之一”。
章铮认为，之所以出现集中的原因是历来建筑业对农民工年龄的要求都相对宽松。在农民工严重供过于求的1997年，根据《北京市外来人口普查资料 1997》数据，制造业、餐饮服务业、建筑业三个行业中，北京25岁以下外来劳动者占全部人员的比例分别是61.3%、68.6%、38.6%。据章铮推算，建筑业外来劳动者的平均年龄，要比制造业高出3.9岁左右。
第二个特征则是高龄农民工多在家乡附近的城镇工作。统计局数据显示，2010年，40岁以上农民工占外出农民工与本地农民工的比例分别为18.1%与56.3%；2011年，上述比例分别为18.2%与60.4%。可见，40岁以上农民工在本地农民工中占比上升更快，意味着许多农民工青年时多在沿海等发达城市，到一定年龄以后则选择在家乡附近务工。
怎样留住农民工
正是由于农民工的总体形势发生了变化，相关政策也进行了思路上的调整。上述接近人社部的人士告诉记者，如果按照大的阶段来划分，国务院对于农民工工作共有两次思路上的转变。
第一次是在2006年，中国国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》，重点是“实行城乡平等的就业制度”，即“改革城乡分割的就业管理体制，建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务”。
时隔七年，农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍逐步消除。2014年，国务院出台了《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，指导思想侧重为“稳定和扩大农民工就业”，其背景就是农民工供给的变化，“希望能出来的农民工尽量转移出来”；同时“推动农民工逐步实现平等享受城镇基本公共服务和在城镇落户”，并提出明确的目标：到2020年，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
对此，上述接近人社部的人士认为，2006年的国发5号文对于农民工工作更多是起到“治标” 作用，而2014年的国发40号文中强调的推进农民工在城镇落户，才是解决农民工问题的“治本”之策。张车伟也认为，从户籍制度上“创造一个公平的环境、同等对待农民工”，让这个群体稳定下来，对未来有长远预期，这确实是政策要做的。
章铮提出，现有的针对农民工城镇化的可行性分析中，有关部门往往把农民工家庭“是否具备进城落户的经济能力”，缩小为“国家能否向农民工家庭提供与城镇人口相等的公共服务与社会保障支出”。中国社科院2014年发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》测算表明，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。因此，一个农民工家庭一家三口进城，所需的相应支出为39万元。
但章铮强调，在农民工家庭城市化的生命周期支出中，这30万元只是小头。他根据中山大学刘林平教授等2009年7月在东莞对农民工调查所得数据计算发现，没有技术的普通农民工夫妇2009年双方23岁时结婚，婚后在东莞连续工作到55岁（此后靠养老保险生活），则其家庭一辈子的没有贴现的收入（包括子女成年后、成家前交给父母的钱）是106.2万元；用这些收入，落户并在城镇生活的农民工家庭除了能在东莞承担与没有城镇化的农民工相当的日常开支外，至多只能在结婚时购买每平方米房价3,679元、60平方米的住房一套。而在2009年7月，东莞新房均价是6,608元，二手房均价是4,782元。而即使生活得如此艰辛，39万元新增公共服务与社会保障支出也只相当于106.2万元的三分之一左右。
因此，章铮提出，如果真正实现农民工落户并在城镇生活，“整个收入格局要有调整，但这个调整的难度很大”，其中最直接的影响就是企业用工成本的增长。张车伟也认为，“人力资本上升是不可避免的、必然的趋势”，从长期来看，上述情况对于产业结构转型升级具有一定的推动作用，而此前单纯依靠廉价劳动力的企业将难以为继。
转型之困
就农民工就业政策方面，记者发现，近期多个文件都强调了鼓励农民工就地就近转移就业、以及返乡创业。自2015年以来，国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》、国家工商总局《关于进一步做好农民工工作的通知》等，都提及鼓励农民工就地就近转移就业、扶持农民工返乡创业的说法。
对此，上述接近人社部的人士表示，鼓励农民工就地就近转移就业、返乡创业，实际上跟人口分布、产业结构调整、国民经济发展规划都是相关的。以产业优化的角度来看，“不能把所有劳动力都集中在沿海一带，这会造成很多问题，比如春运、留守儿童、留守老人等社会问题”，当产业进行梯度转移，向中西部发展，其实也为当地提供更多的就业岗位，劳动力可以随之转移。此外，对于高龄农民工来说，由于文化水平、技术水平低，思乡挂念比较强，“这些人他如果要在当地就业是最好不过的了”。
郑东亮则认为，引导农民工就近或回乡，从长期看也跟城镇化、市民化发展相关，因为对于农民工而言，就近落户的可能性更大；此外，今后小城镇的发展也是重点，就业是经济发展的重要问题，政府可以考虑针对小城镇的基础设施等多投入，改善小城镇的发展条件，产生集聚的效应，推动经济的发展。
但产业转移及小城镇建设都需要一定的时间，目前部分在大城市工作的农民工并不愿意回到家乡，其主要原因就是工资少、以及工作机会不稳定。上述北京某肉联厂打工的陈师傅就表示，家乡县城的“建筑业都垮了，连几个队都没了，砖厂效益也不行，水泥厂也不行，企业好像就化工厂，没个好的企业厂子”，而且小地方挣得少，比如说2,000多块，可能一花就没了，自己的家乡看起来是个小地方，但花费比城市还高，在外面挣钱挣得稍微多，花过之后剩的也更多。”
在杭州建筑工地做木工的李师傅也认为回家工作可以说是“英雄无用武之地”，但是“如果活计能连续，能长期干，还是宁愿呆在家乡，不愿意在异乡漂流。”
农民工就业政策与实际情况仍有一定落差，究竟应当如何应对？张车伟提出，根本的应对方式是经济的转型升级，实际上目前产业升级正在进行，一方面是从低端劳动向高端劳动转变，同时还要不断适应劳动力供给的结构比变化，并更好利用现有劳动力资源。
而由于要改变已经形成惯性的生产方式，用工企业必然要经过一定的阵痛，甚至部分企业将面临淘汰。章铮就提出，目前企业面临着一方面订单少，一方面农民工涨工资的困难，“如果事实证明，现在的经济无法养得起这么多企业，可能的结果是企业数量少一些、企业主能力强一些，这种调整就是应该的，实际上有些行业已经出现了集聚效应，大家也接受了，但是在制造业，小企业倒闭之后往往就有很多争论。”
从农民工角度而言，郑东亮建议要加强培训，特别是提高年轻劳动力的素质；对高龄农民工，可考虑开发更多适合的岗位，比如说养老、家政这些岗位相对适合大龄劳动力；此外社会保障的普及也很重要，农民工参加职工养老保险需要15年以后才能享受，现在绝大部分农民工参与了城乡居民养老保险，但并轨之后数额比较低，有些农民工可能两类养老保险都参与了，因此两类养老保险的衔接工作也十分重要。
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