巡视·18年历程
巡视制度从启动那天开始，已经走过18年的历程。通过对这18年历程的梳理，我们不难发现：出于更好发挥巡视作用的初衷，巡视制度经历了制度设计上的调整、组织机构上的变迁、工作方式上的变革等。但有一个方向始终不移----发现问题；有一个作用始终不移----形成震慑。随着巡视制度的进一步完善，覆盖面进一步加大，今后巡视制度在反腐败斗争中将发挥出越来越重要的作用。
2012年11月14日，尉健行在中共十八大闭幕会
巡视制度启动
为进一步健全党内监督机制，充分发挥中央纪委对省（部）级领导班子及其成员的监督职能，经中央批准，1996年1月，中央纪委第六次全会作出“中央纪律检查委员会根据工作需要，选派部级干部到地方和部门巡视”的部署。
1996年4月至1998年8月，中央纪委先后派出7批巡视组，对18个省（区）和部委进行了巡视。
2000年，党中央决定由中央纪委和中央组织部联合成立巡视办公室，派出巡视组，对省级党政领导班子特别是主要负责人的工作情况进行监督检查。2001年5月至2003年3月，中央纪委、中央组织部巡视组对8个省（区）进行了巡视。
写入党内法规
2002年11月，党的十六大作出了“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”的重大决策。
2003年12月，中共中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，以党内法规的形式对巡视工作作出了明确规定的同时，中央批准设立巡视工作办公室，作为中央纪委、中央组织部巡视工作联席会议的日常办事机构。
1996年至2003年的摸索运行阶段，巡视制度的主要职能便是发现和反映腐败线索，为办案提供服务。
更名为“中央巡视组”
2003年8月，“中央纪委、中央组织部”巡视组正式成立，设立5个巡视组，标志着巡视工作进入正式运作阶段。
2003年至2004年，各省（区、市）和新疆生产建设兵团党委也先后组建党委巡视组和巡视工作办公室，作为省级巡视工作机构，负责对所辖市（地、州、盟）、省直部门、县（市、区、旗）、国有企业和高校进行巡视。
2009年12月，“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组。”
重心调整 线索激增
2009年7月，中共中央印发《中国共产党巡视工作条例（试行）》，初步实现巡视监督的制度化。
2010年期间，中央先后出台《中央巡视工作领导小组工作规则》、《中央巡视工作领导小组办公室工作规则》、《中央巡视组工作规则（试行）》以及《关于被巡视地区、单位配合中央巡视组开展巡视工作的暂行规定》四个法规文件，进一步规范了巡视工作，巡视工作走向了制度化、规范化、科学化的轨道。
2013年5月，王岐山在2013年中央巡视工作动员暨培训会议上提出巡视工作四个重点：
一是领导干部是否存在权钱交易等违纪违法问题；
二是在贯彻落实八项规定方面是否存在问题；
三是是否存在违反党的政治纪律问题；
四是是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。
这意味着如今中央巡视组收缩巡视范围，重心从“相对全面”的工作内容回归本职工作“发现和反映违法违纪线索”。发现问题形成震慑成为主要任务，使得巡视工作重点回归到了“找问题上”。
2013年期间，中央着手进行巡视监督改革，两次派出巡视组，发现并报告一批违法违纪线索问题，形成强大的震慑作用。
北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为，根据中央精神，当前巡视监督要形成震慑，必须实现全覆盖；巡视监督要发挥威力，必须实现长效化。经过18年发展，巡视监督的法治性更加突出，巡视监督本身应按法治的思维和方式运行，纳入法治监管的范围。
巡视·10年变化
巡视制度法制化、制度化过程中，有过两次专门的党内立法，先是2004年《关于巡视工作的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）颁布，后是沿用至今的2009年《中国共产党巡视工作条例（试行）》（以下简称《巡视条例》）。记者就此专访了北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水。
制度变迁
记者：中央对巡视制度有过两次专门党内立法。这两次立法在巡视制度的设计上，有过哪些重要调整？
庄德水：2004年中央纪委、中央组织部联合发布了《暂行规定》，仅对中央纪委、中央组织部巡视组如何开展巡视工作作出规定，没有对省一级巡视工作提出要求。而2009年《巡视条例》除对中央巡视作出规定外，还对省一级如何开展巡视监督作出规定。这是最大的不同之处。
在工作任务方面，2009年《巡视条例》比《暂行规定》增加了对作风建设情况的巡视，其他基本一致。
在组织机构方面，《暂行规定》要求中央纪委和中央组织部建立巡视工作联席会议制度，这种制度属于临时性的协调机制，其权威性、协调力以及影响力是有限的，在实践中难以协调全国性的巡视工作。《巡视条例》则要求设立巡视工作领导小组，下设办公室，如此，把巡视管理部门提升成为一个实体机构，确定了领导小组的地位，既可以保证人员力量，也可以发挥组织协调作用。
在工作方式方面，根据《暂行规定》，巡视组实行区域负责制，一个巡视组要负责多个省。如此，巡视工作量大，难以保证巡视效果，容易出现“巡而不视”现象。另外，巡视组的职能不是特别清楚，巡视组在巡视单位到底要发挥怎样的作用、以什么方式发挥作用没有作出明确规定。而《巡视条例》明确规定巡视组不查办案件，不干预巡视单位的正常工作。并且，规定巡视组可以采取走访调研等形式开展巡视，这样无疑丰富了巡视工作方式，提升了巡视工作的信息来源。
在巡视组管理方面，《暂行规定》只原则性地提出巡视组及工作人员的任职条件和管理方式，没有明确他们的权力和责任。《巡视条例》则对巡视组以及工作人员的权力和责任作出明确规定，提出相应的工作纪律要求和惩处方式。这无疑强化了巡视组的责任，保证了对巡视监督工作本身的再监督。
从调整情况来看，《巡视条例》是一个实践的产物，建立在探索创新的基础上，代表了当时巡视监督工作的最新实践成果。随着时间的推移，一些具体的巡视工作方式、职责规定等内容已不适应现实形势，但其核心精神却仍是适用的，其所主导的巡视方向是具有创见性的。
机构更名
记者：从中纪委、中组部巡视组，到中央巡视组，为何会有名称的改变？中央巡视组这些年来的工作范围、人员配备、工作方式等有过哪些变化？
庄德水：从巡视制度的发展产生历史来看，巡视组最早由中央纪委和中央组织部联合成立，故称为中央纪委、中央组织部巡视组。中央巡视机构名称变化发生在2009年，改名为“中央巡视组”。名称的变化体现了两个方面的意义：一是巡视组的地位正在提升，即巡视监督不是代表中央纪委和中央组织部，而是代表党的最高领导机关来行使监督权，这大大强化了巡视监督的权威性；二是有利于巡视监督工作的深入开展，巡视已成为一项党内监督事务，所有的部门和单位都必须服从于并全力支持巡视监督，为巡视工作提供各种资源保障，这样可以保证巡视监督的有效性。
个人觉得，近四年来，中央巡视组的工作范围、人员配备、工作方式一直没有发生大的变化，基本限定在《巡视条例》的制度范围内。没有发生大的变化并不是代表巡视监督停滞不前了，巡视监督一直采取“适应性”的发展策略，与当前反腐倡廉建设工作要求和任务相适应，不断调整巡视监督工作方式，着力提升巡视监督效果。
大的变化主要发生在2013年，变化内容包括巡视职能、组织机构和工作方式。
工作方式调整
记者：近一年来，中央巡视组的工作重心有所调整，巡视范围的收缩与巡视组长库的建立受到了认可。在下一步的修订巡视工作条例工作中，是否应当考虑这些内容？
庄德水：根据现行的《巡视条例》，巡视监督的范围显得比较宽泛，特别是监督贯彻执行党的路线方针政策和决议、决定情况的事务过于抽象，在具体操作过程中，巡视监督难以把握政策界限。诸如监督执行民主集中制情况、执行党风廉政建设责任制和自身廉政勤政情况等事务应该属于本级纪检监察部门的职责和工作，容易产生职责冲突，并且让巡视监督再监督一轮，等于监督资源的浪费，并不能起到应有的巡视作用。
当前，巡视监督重在“四个”方面，集中力量发现腐败线索问题，形成震慑作用。这相当于改变了巡视监督的原有职能，强化了上级对下级的监督制约。发现问题是巡视工作的重要职能，是巡视工作深入开展的前提条件。
当前，巡视监督实行“一次一授权”，巡视组长不是固定的官帽子，而是一种职务工作。这一方面体现了对巡视组组长的充分信任，让他可以依法依纪享有工作权力并顺利开展工作；另一方面也体现了巡视工作具有任务性，要根据不同时期、不同单位的特点和要求，合理选配人员，制定巡视工作计划，这对于提高巡视的针对性也是必要的。在以前，一些巡视组异化成了上级领导机关用来安排或安抚领导干部的一种人事手段，没有完全考虑到巡视工作所需的专业要求和能力要求，以致巡视员被视为一种荣誉称号而非政治责任而存在着。下一阶段，应建立巡视人员库和专家库，巡视组人员全部随机抽取，抽取之前所有信息予以保密。
下一阶段，必须在新的制度规定中重新明确巡视监督的职能定位，界定巡视监督的范围，与此同时，对巡视组的组织构成和人员选拔作出新的规定，明确巡视人员的权力与责任。除此之外，为了保证巡视监督工作的长效性，还应对巡视工作方式内容进行修订，明确定期巡视与不定期巡视的界限以及日常监督与巡视监督的界限。
巡视·异体监督效果明显
上世纪90年代初，李永忠从四川省绵阳市纪委调到中央纪委研究室工作。80年代就系统研究过中国封建社会监察制度得与失的他，看到现行纪检体制改革之艰难，以“不知道天高地厚”的勇气，向时任中纪委领导曹庆泽同志写信，提出借鉴古代设立监察区和巡视制度的做法。此信引起曹庆泽同志的重视并报尉健行同志签阅。因与“巡视制度”的这段特殊缘由，李永忠接受了本报记者专访。
同级监督难以发挥作用
记者：您在地方纪委工作了十多年，实践中发现了什么问题？
李永忠：1978年十一届三中全会后，我所在部队的政委找我谈话，说我敢说敢干，适合搞纪检。于是我在纪检战线一干就干了34年。20世纪80年代末，我发表过一篇《顶得住与站不住》的文章，概括了纪检体制的悲哀：“看得见的管不着，管得着的看不见；顶得住的站不住，站得住的顶不住；干得好的上不去，上得去的干不好。”
党的十二大政治报告，要求纪委对同级党委进行监督，但现实中太难。1993年，时任河北省纪委书记刘善祥发现了时任河北省委书记秘书李真的贪腐线索。立案查处时，刘善祥与省委书记发生冲突，结果被安排“病休”，不得不离开工作岗位。
改革开放以来，几乎没有一个党政主要领导的腐败问题是由同级纪委书记监督揭发出来的，这不是纪委书记才干上的无能，而是体制上的“不能作为”。在实践中，我逐渐意识到同体监督和异体监督质的区别。
记者：您到中纪委研究室工作后，考察古代监察制度，希望有所借鉴，您发现了什么？
李永忠：我发现“巡视”制度在我国有数千年的历史。最早是从西周开始的，周天子巡查四方，是一种象征性的“巡视”。秦始皇时期，才有了真正意义上的巡视。而秦始皇自己，当起了中国第一个中央巡视组组长。包括巡视制度在内的封建社会监察制度，是中国郡县制能持续两千多年的关键，是中国乃至人类历史上最伟大的政治体制改革----皇帝拥有立法权（王言即王法），丞相、郡守、县令拥有执行权，监察官和监郡、监县御史拥有监督权。秦始皇称帝十一年，共巡视地方五次，最后死在了巡视路上。此后，巡视成为一种定制，每个朝代都会派专员巡视，汉武帝、康熙、乾隆都曾亲自巡视。汉武帝时期发现，负责监郡、监县的监察官归丞相和行政机关领导的制度有问题，致使御史和监督官起不到应有的监督作用。于是，雄才大略的汉武帝把全国分为十三部监察区，设置十三个部刺史。部刺史年俸仅600石，不及年俸2,000石郡守的三分之一，但由于直接归御史大夫甚至汉武帝直接领导，能“以小治大，内外相惟”。汉武帝用十三个监察小官，便对全国的地方长官实现了有效监督。
得益于异体监督
记者：1996年巡视制度开始运行至今，您都在中纪委工作，见证了这一制度的实践效果。请问您的近距离发现是什么？
李永忠：还是原来的人马，抽调到巡视组以后，监督效果却明显的好。随着工作的深入，能听到看到，回京敢说的也越来越多，问题也就相继暴露出来了。正是巡视制度的相对独立性，才逐步放大了监督权的威慑力。这就是异体监督的力量。
中央巡视制度的有力有效，得益于比较完全的“异体监督”，中央巡视组组长不受被巡视地区和单位的党委政府领导。监督者与被监督者是分立的，没有隶属关系，所以能够发现问题，并敢于反映问题，这是一种比较完全的异体监督。
但是，对派驻机构的“统一管理”，虽然从2004年以后，实现了由上一级纪委统一管理，直接领导，但是纪检组长仍是同级党组成员，归同级党组领导。而且，派驻机构的福利、待遇、工资乃至人事安排，都由同级党组负责。屁股决定脑袋，这就削弱了派驻机构的异体监督功能，发挥的作用远低于巡视制度。这不是能力和水平的差距，而是“异体监督”和“半同体、半异体监督”两种体制的差距。
体制改革的先遣队
记者：您的一些文章中提到，建立巡视制度，更大的价值在于发现体制上的问题，可以推动体制改革。
李永忠：邓小平说过，必须改革党和国家领导制度，必须改革权力结构，必须解决“权力过分集中”的“总病根”。反腐能否在治本上取得突破，取决于权力结构的改革。令人欣慰的是，最高领导层现在也逐步意识到“权力过分集中”，既是我们主要问题的“总病根”，也是苏共亡党的两大根本原因之一。现正在逐步改革用人体制和权力结构。建立巡视制度，就是变同体监督为异体监督，已经取得效果。在我们的纪检系统，三十多年来推动了两个支点往前推移，一个是巡视（异体监督），一个是派出机构的统一管理。
巡视工作，重“视”而非重“巡”。重要的是通过巡，到底看到了多少真东西，听到了多少真情况，解决了多少真问题。我认为最重要的是，巡视工作的重点，不仅是在技术层面发现问题、披露个案，而且应努力发现纪检体制和干部人事制度层面上的主要弊端，用制度化的成果推进整个体制改革，健全和完善党的纪检体制和干部人事制度，这才是巡视制度最应该发挥的主要功效。因此，巡视组是纪检体制改革和干部人事制度改革的先遣队，而非单打独斗的孤军作战。
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