从2014年美国国务院“南海岛礁建设冻结提议”被中国拒绝，到今年5月美国国防部长卡特（Ashton Carter）下达指令，研究“进入中国南海岛礁12海里以内”选项，再到奥巴马在习近平访美后向军方妥协，同意这一军事选项，都可以看出，奥巴马政府为了挽回颜面，开始允许军方更积极地介入南海事务。美国南海策略有多边外交转向单边军事行动，离不开卡特本人的积极推动。
卡特将南海地缘战略作为自己任内优先关注的议题
自2月上任以来，卡特基本上处于在中东、亚太、欧洲向盟邦提供“再保证”的角色，活跃度丝毫不逊为伊朗核协议奔走的国务卿克里（John Kerry）。 但是，卡特真正关心的则是他参与构想与策划的亚太再平衡战略，以及推进这一战略过程中棘手的南海问题。
2011年末开始，奥巴马政府将亚太战略由外交“重返”转向军事“再平衡”，时任常务副防长的卡特就负责“再平衡”政策构想的落实，支持在亚太增加航母、潜艇和两栖作战舰。担任防长后，他认为，亚太决定美国未来，自己将致力于下一个阶段再平衡战略的实施。
卡特一直都将南海作为美国亚太军事战略的突破点，进入南海12海里就是关键一步。鉴于2015年中国南海岛礁建设的有增无减和有序推进，卡特从今年5月开始公开主张美军飞入和驶入南海岛礁12海里。5月30日的香格里拉峰会，卡特公开呼吁中方停止“填海造路”，认为通过岛礁建设不能获得主权。他表示，美方和盟邦将在国际法允许的任何地方飞行、航行和行动。但他未具体提及南海岛礁12海里。
习近平访美前，卡特一直保持这一口吻。由于习奥会有关南海问题的讨论并未取得进展，美军将进入南海岛礁12海里正式提上日程。10月13日，卡特在波士顿会晤澳洲防长后的记者会上称，美军可在自己选择的时间，在国际法允许的任何地方航行、飞行和采取行动，南海地区也不例外。
相较于奥巴马前两位“过渡防长”帕内塔和哈格尔，卡特表现“足够光鲜”，更似前鹰派防长盖茨和拉姆斯菲尔德。但也有不同。他看问题注重逻辑思维和分析能力。所以，在他眼中，“跨太平洋伙伴关系战略协定”（TPP）不单是一个经贸问题，更是一个安全问题。奥巴马想要在再平衡战略上树立“历史地位”，卡特也想借此“留名”，确保离任后能够继续在其他领域“发挥余热”。
卡特现年61岁，是美国国安、军工、核问题以及科技与管理等领域的专家，拥有理论物理学、中世纪学双学位。他在克林顿和小布什政府都曾供职，同国会各大委员会、智库、军工及投资企业联系紧密，有一定的人脉。他的建议自然会在白宫和国会都得到响应。针对进入南海岛礁12海里以内，参议院军委会主席麦凯恩（John McCain, R-Ariz.）肯定第一个支持。
卡特曾支持在朝核危机时刻先发制人，轰炸朝鲜核设施；一直反对奥巴马完全撤出驻阿美军。10月，奥巴马宣布推迟撤军计划，卡特就是主要推动者之一。此次力推美军进入南海12海里，就是为了避免“再平衡”战略进一步“空洞化”。当然，美军口头上说此举是为了“检验”习近平“无意将南海军事化”的承诺，实际上是做给国会、盟邦看，要点军费，顺便为奥巴马接下来的亚洲行做好铺垫，争取南海话语权。
但是，这种“以身试法”的行为只会令局势更为复杂，中国绝对不可能袖手旁观。对于闯南海12海里，卡特抱有两种心理判断：一是希望中方不要误判，二是希望盟邦不要失望。但是，闯南海12海里本身就是一种误判。在个别盟邦眼中，美军在南海可能是“好警察”，但从大局看，实则是“坏角儿”。
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