很长一段时间以来，南海问题一直是国际政治的热点话题。作为南海问题的关键一方，中国大陆对南海主权的合法性来源于台湾的中华民国。换言之，台湾的中华民国在南海问题上的政策，会影响到中国大陆的南海声索。蔡英文及民进党在2016年大选大获全胜，两个多月后将正式执政，分析其在南海问题上的政策倾向，无疑具有重要意义。本文系新加坡国立大学东亚研究所副研究员
虽然当时刊发这篇文章的时候还是台湾大选前，距今已有一段时间，但文章的观点仍然具有参考价值，可供读者探讨。
最近几个月以来，南海问题一直是国际政治持续争议的话题，大陆、美国、东南亚诸国等各方力量纷纷在此博弈，作为直接管辖南海最大岛屿太平岛的台湾，尤其是有可能即将上台执政的民进党政府持何种立场显得颇为重要。在南海问题上，引起争执最烈的是上世纪30至40年代由国民政府外交部、内务部和海军各机构联合组成的“水陆地图审查委员会”，多次实地调研考察绘制而成的九段线。这段历史构成现今大陆与台湾南海主张的重要部分。然而，对于1949年迁至台湾的中华民国政府，此后数十年两岸关系激化、意识形态对垒造成的政治对立，导致一直以来来对南海问题的忽视，导致有主张没有耕耘的现象。
从90年代民主化在台湾进一步深化开始，台湾对南海问题的政策视角，虽然并未发生重大改变，但是细观不同政府的举措，从行政管理的政策重点与执行的资源配置来看，仍然产生重新形塑台湾的南海主张的影响。九段线是两个隔岸分治的政治实体在南海问题上最真实也最尴尬的联结。对于日益茁壮的台湾亲独势力而言，由于九段线反映的是与大陆的历史联结，因而成为亲独势力欲除之而后快的眼中钉。也因为大陆逐渐登上国际舞台，导致台湾参与南海问题受到压缩，发言的空间与影响日趋缩减。而民进党总统候选人蔡英文极有可能在2016年总统大选中获胜，在南海议题日趋升温的背景下，从历史视野来检视和分析很有可能执政的民进党的南海政策，便显得十分必要。
90年代民进党对南海问题欲拒还迎
随着80至90年代民主化浪潮的开启，当时国民党政府面临巨大的改革压力，进行了一系列的政改与经改的尝试。南海问题当时不在以民进党为首的反对派势力强烈要求改革的范畴，仍然为国民党统治阶层与知识精英所专有把持。反对派势力把焦点集中于厘清在台湾的中华民国政府与在大陆的中华人民共和国政府的关系之上，包含两岸政治定位及其对中华民国政府组织产生的影响等问题。台湾的南海主张与实际行政管理，并未受到民进党等亲独势力的严格检视。
1995年之后，李登辉政府开始对大陆采取紧缩政策，并提出台湾对第三国外交尝试（对东南亚地区建立外交，并加强与美国、日本的联系）与多元投资政策。李登辉政府认为与大陆过于紧密的经济联结，将有可能影响台湾经济的自主性，进而侵蚀政治自主的空间与未来两岸关系发展方向的选择，与从要求更多政治参与转而倡导台湾独立的民进党理念相合，这也导致台湾逐渐降低对南海议题的关注。1998年通过的中华民国领海与毗连区法，已经删除南海海域是历史性水域的文字。台湾政府即使继续对越南与马来西亚的领土领海主张提出抗议，本质上，更多是从可能影响台湾实际管理的太平岛与附近海域的角度出发。至此，台湾政府开始从对历史权利的关注，转向对台湾实际管理岛屿权利的维护。另一方面，也为了应对日渐升温的地区局势，改派驻海巡署人员于东沙岛及太平岛，降低布署海军可能引起的争议。
2000年至2008年：安静的革命
2000年至2008年的民进党政府，对南海问题采取了一系列政策举措。在开始升温、诡谲多变的国际形势之下，民进党政府的南海主张其实经历了一场安静的革命。
2000年12月21日，陈水扁视察争议较少的东沙群岛，提出以“和平共享”为主要目标的南海问题立场。2001年3月，民进党政府推出了海洋政策的构想，首部海洋白皮书随之问世。2002年11月，中国与东盟声索国签署《南海各方行为宣言》，同时达成“搁置争议、共同开发”的共识。担心被边缘化的民进党政府为了提升台湾在南海问题的“能见度”，副总统吕秀莲于2003年元旦视察东沙，并发表海洋战略宣言。接着在2004年、2006年与2007年，推出“国家海洋政策纲领”——海洋政策白皮书和海洋教育政策白皮书。此外，民进党政府还同时采取了强化南海主权的措施。
一是调整南海政策主管部门。2005年5月，南海政策小组及相关业务由行政院内政部改为隶属国家安全会议，直属总统府指挥。
二是尝试提出解决南海问题的多元思路。2008年2月，陈水扁登上太平岛后，提出“以环境保护取代主权争议，以生态存续代替资源掠夺”的主张，并发表所谓的4点“南沙倡议”。
三是强化对太平岛的管辖权，以彰显台湾在南海议题的主权主张。2005年确立太平岛的行政区划，将其划归高雄市旗津区中兴里。2007年1月，在东沙岛成立“东沙环礁国家公园”。同年12月，太平岛新建飞机跑道完工。
然而，民进党政府的积极姿态，并未在东盟各国与中国大陆产生回响，反而产生一种“越努力，越忽略”的反噬效应。诚然，这样的反差，很大程度是因为大陆融入国际舞台而引起的自动排挤效应，但也是因为民进党政府对南海问题的视角与认同“一个中国”的国民党政府不同，间接加强了这场质变的心理与物理作用。
首先，民进党政府的南海政策，并非基于“两岸同属一中”的认识。所有政策都高举“海洋立国”的目标，而此“国”显然不同于国民党政府认知的“中华民国”，而是“希望未来走向独立，而目前国名为中华民国的新国家”。没有了“一个中国”的基调，对大陆及东盟声索国而言，这个日后可能成型的“新中华民国”，不仅不能对他们各自立场带来好处，反而还可能平添两岸纷争并沿烧到南海场域，并且多了一个与之分享海洋资源的声索者。
其次，民进党政府的南海政策在政策性质与关键主张上发生了质变。2005年5月，陈水扁政府将南海政策小组由原来的内政部划归国安会管理，表面上提升其位阶，由原来属于行政院（内阁）内政部会管理的中阶事务，上升为由直属总统府的国安会管理的高阶安全事务。实质上，这种做法已经改变南海问题的性质，从原来属于国内事务的行政管理，转变成国家安全事务的防务部署。安全防务议题与内政议题，政策制定时的侧重层面与涵意本就不同。内政议题是带有相对中立色彩与和平基调的行政管理措施，所欲彰显的也是对该领土的主权主张与实际的行政管理。换言之，以内政议题定位，除了突显该声索国对落实主权主张的诉求，也反映该声索国对其主权主张与当下周边环境的评估——是否承认其主权主张——相对确定，当下的周边态势不至于对其主张产生重大影响。如果作为国家安全议题，则意味着该国对这个议题高度重视，认为其主张可能受到当下形势的强力挑战，因此有必要以高风险视角为主的安全防务层面来应对。两种层面议题的转换，从内政到国防，从落实主权的行政管理到确认主权主张未受削弱，民进党政府在南海问题上的立场转变，其实是因为执政期间追求台湾成为主权独立国家受挫，由于外界对其国家定位不认可而产生恐慌，所以企图通过南海问题的主张来突破困境。
除此之外，最关键的是陈水扁政府对九段线和历史论述的有意淡化。民进党政府相对淡化对九段线以及历史性水域的主张，转而强调台湾拥有实际管辖的东沙与太平岛。除了因为现实状况的限制，民进党政府认为历史性水域的主张不切实际，此概念模糊不清，与国际法相违背，会造成无法与中国历史主张分开、对台湾的南海主权主张不利等影响。长远来看，主张历史性水域也容易引起与东南亚声索国的纠纷，这对于急需寻求支持以加入国际社会的民进党政府来说，没有实益。当然，选择淡化包括九段线在内的历史性论证并非陈水扁政府的独创，而是企图将台湾从以大中华为中心的历史文化论述中剥离的亲独势力的一贯脉络。因此在1998年立法院审议领海及毗连区法草案时，民进党立委坚持删除“历史性水域”的规定，在民进党主政的2000年到2008年间，更是有不少淡化历史性论证与九段线主张的举措。
这样的去历史化论述，本质上与上述的议题性质定位与转换有着相通的逻辑，在某种程度上更改了国民党政府对南海议题的视角。简言之，民进党政府的南海主张有着与国民党政府不同的主权视角与国家定位，不强调与大陆政府产生联结的九段线，却更强调遵守国际海洋法的规定、在南海地区的秩序维护与规则建立。
正是因为2000年至2008年间民进党政府的南海政策产生质的转变，才导致台湾始终被东盟各国与中国大陆拦于协商谈判门外。
东亚自二战结束之后，悬而未决的领土纠纷与中国大陆、台湾相关的当属东海钓鱼岛问题和南海问题。但这两者又存在不同的争端来源脉络，也投射出不同的两岸关系的未来图像。东海钓鱼岛问题更多呈现的是台海两岸两个事实存在的政治实体跚跚至今的历史足迹，而南海问题是对两个事实存在的政治实体未来继续存在于国际场合的初步想象。虽然钓鱼岛归属仍悬而未决，但两岸政府对钓鱼岛问题的基本共识，远比南海问题坚实。相对的，南海问题从90年代逐渐升温以来，两岸对其基本共识逐渐弱化。两相对比，东海问题似乎大势已定，虽然纠纷未解，然而持续的龃龉在大陆、台湾、日本的努力下，呈现可调控的态势。而南海问题，因为声索者众、参与者杂，再加上两岸政府的基本共识尚待进一步巩固，从而存在更多不确定性。
2016年民进党若执政，台湾的南海困境
2016年1月，台湾将举行总统选举。截至2015年12月中，民调显示，民进党候选人蔡英文以超过对手20%的支持率，最有可能当选。势将再次执政的民进党政府，确立南海问题的政策立场，首先要面对的就是是否澄清九段线主张的挑战。
作为台湾安全提供者的美国，自2014年下半年以来持续向台湾施加压力。除了防止两岸在南海问题上合作，美国也希望台湾配合美方，以符合国际海洋法的角度，澄清九段线主张的内涵。事实上，美方的要求是变相地希望台湾放弃九段线主张，进一步在南海问题上孤立大陆。诚然，对某些急于切割台湾与大陆的联结的民进党势力而言，这是个绝佳的武器。然而，事实却恰恰相反。从现实和法理层面来分析，放弃九段线是民进党政府不能轻易碰触的包裹着糖衣的毒药。
从现实上看，放弃九段线主张势必让台湾陷入两面不讨好的困境。在中国大陆日益崛起的背景下，美国无意武装介入南海问题，而且美国为台湾提供的保护本来就不可靠，同时放弃九段线的做法还会激起大陆的强烈反弹。对九段线主张的澄清或变更，几乎等同于公然挑战两岸对“一个中国”的共识，只会将两岸关系置入危险境地。
同时，台湾的宪法体制不支持民进党政府轻易对九段线主张作出澄清或变更。宪法第四条明文规定，对中华民国固有疆域的领土变更必须以政治程序为之。1993年台湾司法院大法官会议也解释，凡对固有疆域范围的界定，皆属重大的政治问题，属于政府的统治行为，不应由行使司法权的机关越趋代庖。换句话说，对九段线的澄清与对此主张的变动，都是固有疆域的范围变化，因此都是政治问题，牵涉到台湾政府的统治行为，不是法律问题，也不能以宪法解释或修改宪法条款解决。因此，对九段线的澄清或对此主张的变更，反映的是台湾政府的统治行为与对领土范围认识的变化，领土变更连带会引起国家定位的改变。这种改变不仅需要得到台湾民意机关的同意，而且必定牵动两岸政治关系，在目前两岸特殊的政治关系下，绝不能随意为之。
试想两种情形，一种是，台北与北京立基于不同的国名（台湾——中华民国，大陆——中华人民共和国）却主张相同的领土范围（同时都对南海海域主张九段线），两者并以之作为争取一个中国合法代表的基础。在这个情形下，一个中国共识是确定的，在目前国际社会承认大陆政府的态势下，不至于引起对“一个中国”的强烈挑战，在台湾的中华民国政府，也不至于即刻面临政治与军事危险。
另一种是，台北与北京有不同的国名、不同的领土主张，即大陆主张南海九段线，台湾放弃或更改九段线主张，两个各自分治的政府这样的事实，足够对“一个中国”的法理基础形成强烈挑战。由此而引起的政治风暴显而易见。对于民进党政府而言，处在可能引起这样的政治风暴的当口，必须更为谨慎。
由此看来，对于2016年很可能再度执政的民进党，南海问题将会是个棘手的难题。
以民进党对台湾独立的尝试惯常的做法——说多于做，在南海问题上，很有可能形成更大的反噬作用。认识到这点，民进党政府极有可能继续加强对南海地区太平岛与东沙岛的实际控制，继续侧重与美、日、菲等国在南海地区的防务合作，而淡化历史论述与九段线主张。这，或许是蔡英文当选后民进党政府的南海问题取向，也必然对大陆的南海政策构成挑战。
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