自2016年大选后，两岸媒体及学者都引颈期盼未来新政府的两岸论述，获得台湾两岸专家童振源教授授权，刊载童教授编纂的《两岸政策蓝皮书》精华内容，童振源教授为台湾两岸政策协会理事长、美国柏克莱加州大学的访问学者，是民进党内长期关注两岸议题的重要学者，期望读者能透过一系列文章，窥知未来台湾新政府执政后两岸关系的走向。
以下为童振源教授《两岸政策蓝皮书》系列7之2“国会在两岸政策决策的角色与机制”一文。
童振源教授编纂《两岸政策蓝皮书》，详细论述“国会在两岸政策决策的角色与机制”
国会在两岸政策决策的角色与机制
作者：童振源(两岸政策协会理事长、美国柏克莱加州大学访问学者)
田丽虹(国立台北科技大学兼任讲师、国立政治大学国家发展研究所博士生)
一、前言
2016年1月16日，民进党总统候选人蔡英文以没有悬念的689万票、超过56%的得票率赢得总统大选，与此同时举行的国会改选，民进党也取得68席过半席次的空前胜利。简言之，2016年大选结果的揭晓，不仅标志着台湾再次政党平和轮替的“民主巩固”成果，同时也是民进党首次在国会席次上取得“单独过半”的重大突破。面对看似取得“全面执政”优势地位的民进党，未来行政与立法部门之间将如何互动？“国会”（立法院）在两岸政策决策的角色与机制将会因为“全面执政”而如何演化？基此问题意识，本章旨在探讨2016年大选后在全新的行政立法互动过程中，国会在两岸政策决策的角色与机制，希望能够提供新政府从“国会”的角度来思考两岸政策的发展可能性。
二、“国会”在两岸政策决策上的重要性
两岸关系与其相对应政策，长期以来受到台湾与中国大陆各自政治局势，以及国际环境变迁的影响，因此，有关两岸关系和大陆政策研究的取向，依其讨论的层次来界定，一般可以分为“两岸互动”、“国际环境”以及“国内政治”等三个层次。但相较于前二者，研究者往往较忽略台湾在激情大选结束后，“国内政治”结构变迁对于两岸政策走向所带来的制约和影响。
由于2016年的台湾选举，恰恰正是“总统”和“国会”的同时改选，而在同时完成总统和国会改选之后，台湾所形成的全新民意政治权力基础，必然会将两岸关系的互动推进一个新时代阶段。事实上，在本次大选过程中，“国会改革”一直都是众所关注的重要议题，也是民进党“五大政治改革”政见之重要主张，其内容包括国会组成结构（选制及席次）、国会职权、议事效能、议事程序公开与透明、及国会议长中立化等改革方向。蔡英文更在1月16日当选之日的国际记者会上，再次强调“我们选举的时候提到五大政治改革……会在最快时间进入立法院来审查”、“让不同的政党在国会都可以坐下来谈一谈，让这些改革的议题在立法院持续的被讨论”。显见“国会”在未来蔡英文总统推动政务上扮演的重要角色。因此若从“国内政治”层次来探讨此一两岸关系新阶段结构下，新国会在两岸政策决策中所扮演的角色，便将具有以下几个指标性的意义：
1. 全新的国会民意结构：由于新国会代表最新的民意，因此势将会有新的局势、新的作为，并且直接牵动新政府两岸政策的形塑。
2. 全新的社会期待与压力：大选之后，在政治版图变迁的不确定因素消失之后，立即随之而来的是社会大众对于新政府和新国会在政策制定与施行上的高度期待与压力，而此一民意上的社会需求，也必将反映在两岸政策事务上。
3. 全新的国会角色与功能：未来新国会的角色与功能在两岸政策决策的行政立法互动关系中要如何演化，以符合民意期待和政党立场，也将会是另一个重要课题。
三、结构之中：“朝大野小”与两岸政策的制定
（一） 2016大选后“行政—立法”互动关系的基本结构
2016年大选的结果，基本上确立了“朝大野小”的“行政—立法”互动关系基本结构：首先，在台湾现行的宪政制度上，由于总统无须经由国会同意即可任命阁揆、且无须赴国会备询，在“行政—立法”互动关系中，已被定义为“总统有较高权力”的半总统制类型；其次，综观2016年总统与立委选举的结果，随著民进党在2016年立委选举成为单一过半的国会最大党、蔡英文又以绝对多数当选中华民国第14任总统，民进党已经完成了“全面执政”的政治目标—这是过去陈水扁政府在执政八年一直梦寐以求、却迟迟未能达成的目标。因此可以确定的是，未来四年的“行政—立法”互动关系，将出现“总统对于行政部门具有高度控制”、“国会有明确的过半多数”、且“总统与国会多数为同一阵营”的情形，而在此种“行政--立法”互动关系之中，由于国会所产生的清楚多数与总统同一政党，使得总统可以国会多数党的领袖身份面对国会，辅以总统所具有的高度控制能力，各项因素都有利于总统和行政部门的权力行使，总统的意志可以完全地展现在行政部门与立法部门的互动之中，因此，政策的推动也可以确实达到执政党“全面执政”的理想。
（二） “朝大野小”的结构与两岸政策的制定
事实上，此种“朝大野小”、“全面执政”的“行政—立法”互动结构，在台湾过往的宪政发展史上并不陌生，包括1996年至2000年的李登辉政府、2008年至2012年的马英九政府均属之 。由于此种“朝大野小”的“行政—立法”互动关系，最为重要的特征就在于行政部门与立法部门的一致性，未来蔡英文政府将能够与国会多数党—也就是单独过半的民进党—充分结合以贯彻政策理念，让行政立法之间的互动关系迈向一体化；换言之，“全面执政”将为民进党带来政策上的完全主导权。可以想见，未来蔡英文政府以“全面执政”前提下的“行政—立法”互动关系，相较于2000年至2008年始终是“朝小野大”的陈水扁政府，可望显得从容自在许多，落实在新政府两岸政策的制订过程之中，不仅可以让蔡英文政府摆脱过去陈水扁政府在大陆政策上，受到台联与亲民党在政治争议上的拉扯与牵绊，更重要的是其将享有完整的施政空间，并以“过半”的民意基础，制定出具体的两岸政策。
在上述朝大野小的“行政--立法”互动关系下，由于“全面执政”的有利因素，蔡英文的两岸政策，理论上将不会再受到政治光谱左右两端基本教义派的拉扯，而有更大的发挥空间，使其能够真正主导大陆政策：对内而言，由于“朝大野小”的政治结构，新政府两岸政策的推动与执行，将不再受到立法部门撕裂性的对立与掣肘；对外而言，也由于全面执政的民意代表性，使其会有更多的筹码与中国大陆方面进行实质性的互动和议价。此种结构，几乎可以类比为2008年至2012年的马英九政府第一任任期，新政府将有合法性去推动其所主张的两岸政策，而当时的马英九政府也的确在短短的四年内“几乎”毫无阻碍地通过了18项协议和两项共识。
因此可以预期，蔡英文目前以“维持现状”为主轴的两岸政策，将在这个“朝大野小”、“全面执政”的稳定结构下可以获得充分的实践；而也因为此一稳定的“行政—立法”互动结构，蔡英文政府更可以稳定而务实地推动两岸政策，因此其“可预测性”和“稳定性”也随之较高。但仍必须指出，正因为此种“全面执政”的行政立法互动关系缺乏有效的监督制衡，因而面对在台湾社会内部充满高度争议的两岸政策上，该如何求取平衡与全民共识，过去8年始终是马英九政府无解的难题，未来也势必会成为蔡英文就任后所必须面对的另一个政治挑战。
四、结构之外：政策网络的多元连结
（一） “结构”无法解释的“马英九困境”
但如果单单以“结构”论之，即便是马英九的第二任任期（2012～2016），事实上还是属于国民党在立法院单独过半、同时掌握行政权和立法权的“朝大野小”结构，但众所皆知，马政府第二任任期，特别是在面对2014年“太阳花学运”反服贸、反黑箱的强力监督中，竟严重呈现出两岸政策制定上的立法停滞状态。换言之，如单以“结构”论之，似乎无法再回答为何同样是“朝大野小”的马英九第二任任期，竟然会面临到两岸政策制定完全停摆的困境？
对此，笔者以为，究其原因在于，尽管两岸政策一直是蓝绿阵营之间争辩不休的政治议题，但在2008年两岸关系正常化后，两岸事务的相关议题，以及两岸关系的政策利害关系人愈显多元，早已远远超出过去李、扁时期的“政治安全/经济开放”的二元对立性质，例如包括：两岸协议（目前共计有23项协议和2项共识）、两岸法制（包括陆生健保、陆配身份及公民权、陆资来台投资、台湾民众赴陆任职等）、两岸“深水区”的政治互动（包括“马习会”、“王张会”、两岸互设办事处、两岸和平协议等等）以及备受关注的“两岸协议立法监督”等不同面向。因此，尽管民进党已经处于等同马政府第二任任期国会单独过半的“朝大野小”结构之中，但是未来除了国会里仍有其他对于两岸事务不同多元观点的政党（国民党、亲民党、时代力量等）外，最重要的挑战应是来自于超越传统“行政—立法”互动关系的“结构之外”，亦即社会上不同两岸议题需求的各种利害关系群体和公民力量！
（二） “结构之外”与两岸政策的制定
传统制度面上的“行政—立法”互动关系分析，固然具有解释效力，但的确缺乏连结“社会利益”与“政策产出”的机制。在此转型过程中，强大的社会力量，迫使执政当局不得不顾及各种利益团体的要求，而将部分资源与利益与社会分享。国家的决策，小至民生政策，大至对外关系，都必须与各种社会力量折冲，“行政部门”/“政治菁英”早已不再是唯一、绝对的决策机制。因此，建立一个“国家—社会”的“政策网络”（policy network）连缀机制，将有助于补强过去在“行政--立法”互动关系制度架构上所不足之处---也就是，另外建构一个台湾“社会层次”的互动分析模式，并据以将两个层次（国家和社会）连结观察，借此勾勒出社会团体与政府部门之间的紧密镶嵌。亦即，必须建构出一个凝聚台湾社会内部两岸事务共识的新对话机制，对此蔡英文在2012年将其称之为“台湾共识”，然而在近年来公民力量推波助澜下，明确的制度指涉，其实就是“两岸协议监督条例”，甚至进一步升华成为“两岸事务监督机制”。
因此笔者认为，民进党和蔡英文的执政，必须更要正视、尊重“结构之外”的台湾多元民主和公民社会声音。毕竟两岸政策在台湾社会内部有其高度争议性，执政者若自囿于“朝大野小”和“全面执政”的权力自负和傲慢，则很容易陷入到马英九第二任任期的困局当中。因此，从民进党的角度来看，作为下一任总统的蔡英文，除了在选举期间提出了稳定外界疑虑的“维持现状”两岸论述之外，接下来应进一步在就任之时，立即致力建构“两岸政策网络”连结机制，如此，方有可能面对2016年台湾政治变迁后的“行政—立法”互动关系新局。换言之，总统与行政部门势必要转向寻求更多的妥协和共识的凝聚，才能避免立法部门在争议性的两岸事务议题上掣肘。持平而论，这样的动态过程，其实就是另一种“台湾共识”的形成，而两岸事务在这种动态的共识凝聚过程中，或许也更能彰显出民主价值的珍贵。
五、国会：连结“结构”内外的重要机制
不管是在“结构”的制度面上或是来自“结构之外”的变化，“国会”正可扮演“两岸政策网络”多元需求的重要连结机制：在“结构”内，国会原本就是连结行政部门和立法部门沟通协调的根本机制；在“结构”外，国会也是一个可以有效凝聚社会众多不同利益团体和公民力量的主要场域。因此，透过国会作为连结“结构”内外的重要机制，未来将会是蔡英文就任之后，有效推动两岸政策沟通、凝聚共识的重要力量。
然而面对2016年之后的两岸新局势，国内外专家学者率多将观察焦点关注于新总统的两岸政策主张作为，殊不知新国会的角色功能，才是目前变数最多，未来可发展空间最大的政治领域。特别是面对到涉及国家安全利益、但却又意识型态分歧的两岸政策，国会确实能够作为凝聚“结构内”（行政与立法部门、朝野各政党）和“结构外”（公民团体与利害关系人）共识的重要机制。因此笔者建议新政府，未来应可朝向下列三大功能来强化国会的角色：
1. 以国会承担整合社会民意的机能
（1） 将台湾社会的多元歧异立场以及各自不同的利益取向，导入国会议事机能中，藉以降低社会矛盾冲突的巨大代价。亦即，宁可在立法院打架，也不要在街头互掷汽油弹。事实上，蔡英文在1月16日的当选感言以及国际记者会上的主轴就是“团结社会、改变台湾”，而要团结凝聚台湾多元分歧的民意声音，最重要的平台就是国会。但是囿于长期以来民众对于国会的负面观感，因此建议民进党政府上台后，应首先加速进行国会改革，包括：改革朝野协商制度，建立透明议事程序；改革法案审议流程，提升议事效能；建立听证调查制度，强化监督能量等，以重塑立法院新形象，让立法院能真正成为专业、开放、全民的新国会。
（2） 借由国会整合机制反映社会民意主流趋势及多样化主张，以建构出稳定且具有内部说服力之两岸政策。台湾社会对于两岸政策的争论焦点，自太阳花学运开始已经走向“结构之外”，此也正突显出旧国会已经丧失整合国内两岸政策民意之功能。但未来要如何让更多“结构之外”的社会主张，进入到“结构之中”的立法决策制定过程中，还是必须有赖于国会机制来加以整合反映。对此，建议应于国会议事程序中导入多元且制度化的公听会，以作为国会吸纳社会各阶层多元声音、整合两岸政策多元意见的重要机制，因为唯有如此，方能够建构出稳定且具有说服力的两岸政策。
2. 以国会作为形塑朝野共识的场域
（1） 第一阶段：尽速推动“两岸协议监督条例”的通过，以作为朝野两岸政策争端的程序处理机制。由于造成上述“马英九困境”的主要原因之一就是，立法部门缺乏对于行政部门制订两岸政策的监督机制，导致马政府无法有效整合朝野对于两岸议题意见的最大公约数。有鉴于此，蔡英文在当选后的相关声明中即曾明确表示，2月1日新国会上路后，民进党首要推动的优先法案之一就是“两岸协议监督条例”。因此，建议新政府第一阶段应尽速透过国会平台，整合朝野各政党、公民团体意见，尽速推动通过“两岸协议监督条例”来作为立法、行政部门对于两岸政策争端的程序处理机制，并藉以展现新国会所代表的新民意、新局势。
（2） 第二阶段：建构“两岸事务监督机制”，让国会成为整合朝野共识的重要场域。鉴于两岸事务的特殊性，早在陈水扁政府时期，立法院已有成立类似“两岸事务委员会”的特殊任务编组，其目的就是希望能更有效且广泛的整合朝野意见。因此，即使本次大选民进党取得“全面执政”，但面对两岸事务在台湾社会的纷扰争议，国会还是应该正视两岸事务的特殊性，在“两岸协议监督条例”的基础上，建构立法院的“两岸事务监督机制”或“两岸事务专门委员会”，专责整合朝野意见、与行政部门协商沟通，将两岸协商监督机制制度性地导入立法院组织、议事运作中。
（3） 第三阶段：由总统适度授权立法院党团领袖，令其在两岸事务沟通协调上具有形成协议的权责。在建构完备国会处理两岸事务的机制之后，建议第三阶段可进一步由总统适度授权国会领袖，让其在国会透明化、专业化的平台中，拥有更大的权责可与在野政党及公民团体进行有效且广泛的协商整合，甚至形成协议文本。换言之，未来总统可以考虑适度放权，让立法部门也拥有部份的两岸协议拟定及参与权责，并且借由前述国会整合民意的机制，让国会做为未来两岸协商谈判的发动机之一。
3. 以国会作为两岸谈判协商的调节阀
（1） 导入国会立场，运用国会力量，增进政府与中国大陆谈判时之议价筹码。两岸事务是全民事务，国会立场乃全民立场。过去1993年辜汪会谈时，作为在野党的民进党也曾积极参与监督并发声；而过去马政府执政八年在两岸政策上最令人诟病之处，也就是在于“黑箱”--缺乏立法部门的参与。因此，建议行政部门未来面对与中国大陆的谈判，可导入国会成员共同参与，除了彰显国会的监督立场，也能适时的以国会角度，在协商场域上捍卫台湾民众的整体利益，增进政府在与中国大陆谈判时的议价筹码和纵深空间。
（2） 提升国会角色，把国会纳入国家整体战略布局之中，使国会成为两岸策略规划与两岸关系互动中的调节阀。不可否认，新政府在面对与中国大陆缺乏政治共识的前提下，未来两岸政策的推展将会面临到比马政府时期更严峻的挑战。而面对这种“冷和”的制约，新政府或许可以思考，让代表台湾社会多元声音的国会部门，扮演输出民意、影响两岸关系互动的新重要机制。其实，面对两岸、外交等国家战略议题，行政立法部门本应为一体，共同追求台湾利益的极大化。而当行政部门与中国大陆之间的公权力协商受到政治干扰而停滞，若能转由国会担负起与对岸互动交流的重要角色，使国会成为两岸关系互动中的调节阀，必将更有助于新政府面对中国大陆的战略纵深。因此，提升国会角色，把国会纳入国家整体战略布局中的一环，使国会成为两岸策略规划与两岸关系互动中重要的参与者，实为新政府未来应正面思索之战略方向。
六、结语：对北京的建议
鉴于国会作为两岸政策连结机制的角色功能势必益形重要，因此展望未来，笔者也要提醒，既然已经可以预想台湾在2016年总统及国会选举后可能的政治场景，作为两岸关系发展另一方重要的行为者---北京，其实也应该要冷静思考，如何开始务实面对台湾全新的内外结构变化。特别是由于台湾的新国会将转型成为连结“结构”内外的重要机制，吸纳最新民意、连结大陆方面近年来一直非常在意的“三中一青”的台湾社会脉动，北京应该要更为严肃的思考，在短期可能无法直接与民进党新政府沟通互动的困境下，如何也以“国会”作为维系两岸关系和平发展的重要往来对象，甚至参与这个全新的“两岸政策网络”的连结机制；或思考以双方的立法部门共同形塑一个能够吸纳两岸在国家/社会层次的新对话机制，其实都远比刻板的政治宣示，要来得更有实质上的影响力。
本文即将刊载于今年三月出版，由童振源主编的《两岸政策蓝皮书》。
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