1938年6月9日，为迟滞日军西进，蒋介石下令“要打破一切顾虑，坚决去干，克竞全功”，不要有任何的犹豫，掘开郑州市北郊花园口附近黄河南岸大堤。滚滚河水如脱缰野马，肆虐中原。尽管日军忘河水兴叹，不得不停止进攻，但也酿成惨重的后果，河南、安徽、江苏44个县30万平方公里成为黄泛区，上千万人流离失所，上千万亩良田被淹，89万人猝不及防葬身黄河水中，成为国民党、蒋介石为人所诟病的污点。
抗战胜利后，曾经阻止日军进攻的黄泛区成为阻挡国民党政府北上的障碍，国民党、蒋介石着手开始修复黄河大堤，使黄河回归故道，解决黄泛区的问题。然而此时这一地区实际处于中共八路军、新四军控制之下，要修复大堤必须与中共交涉，获得中共的同意和协助，国共双方就修复大堤展开了一番斗智斗勇。
日本报纸上关于在黄泛区作战的日军的报道
抗战胜利后，国共双方都为将来打算，集成力量。花园口黄河大堤所在的冀鲁豫根据地与晋冀豫根据地合并组成晋冀鲁豫军区，下辖太行、太岳、冀南、冀鲁豫四个二级军区，刘伯承任司令员、邓小平任司令员，横亘中原，担负阻止国民党沿平汉、津浦路北方的任务。具体的修复花园口大堤的谈判，也是在中共中央、晋冀鲁豫中央局直接领导下，由晋冀鲁豫边区政府派出代表参与。
1946年3月23日，中共晋冀鲁豫边区政府代表，曾任冀鲁豫边区行署正副主任的晁哲甫、贾心斋等在开封与国民党政府代表商谈堵口复堤问题。抗战胜利后到谈判之前的这近一年里，国民党军队曾先后从山西南下、沿津浦路北上，在上党、邯郸地区与晋冀鲁豫军区激战。国民党虽然两次都失败了，但双方实际上在南北两线处于对峙状态，战争随时可能爆发。在这样的形势下展开的谈判，双方想法都不得不多一点，要修复大堤，也要防止对方势力扩张。
当然，作为一件利国利民的工程，同时也属于战后重建的一部分，代表美国的联合国善后救济总署中国分支也派代表参与谈判，对双方起到了制约作用。双方争论的焦点在于堵口与修复下游大堤的先后顺序，由于黄河的长期改道，下游河道许多已被开垦耕作，堤坝残破不堪，堵口的同时不修复下游堤坝，会造成新的灾难。但是国民党政府关注的只是堵口，希望在汛期来临前完成堵口。而下游基本都在中共势力范围内，不管出于何种目的，都要保证下游百姓的安全，不修复下游堤坝绝不等堵口。4月，国共达成《开封协议》、《菏泽协议》商定堵口与修复大堤同时进行，国民政府将为工程拨付专款，花园口和龙日期等共同勘察下游河道、汛防后决定。
然而协议墨迹未干，4月17日国民党通过中央社单方面发布消息，“黄河堵口复堤决定两月内同时完成”。20日，国民党《中央日报》发表消息称：“倘黄河汛前不克全部完成堵口工程，（国民党）政府方面实不能负全责。”中共坚决反对国民党的单方面表态，“坚决反对国民党政府此种蓄意淹我解放区的恶毒计划，要求国内外人士主持正义，制止花园口堵门工程，彻底实行《菏泽协议》。”
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