蔡英文外交路线图的挑战与风险

蔡英文政府一上台，就从冲之鸟礁退却，台日关系瞬间回暖；与此同时，美国在台协会历任六位处长齐聚台北，高喊“美台关系赞”。在蔡英文的外交路线图上，已勾勒了一个与美日建构民主价值同盟的图像；图像半遮半掩的是瘦肉精美猪与福岛食品进口的交易，以及“靠美倾日远中”的交心。

蔡英文执政之后的外交路线备受外界关注

从去年华府之行，到五二○就职演说，蔡英文布建的外交路线图全然不同于马政府：两岸关系放在区域发展中铺陈，反映“从世界走向中国”的外交轴线；两岸和平架构在亚太集体安全体系上，隐现“联美日抗中”的战略思维。而她的外交政策操作重心，新南向政策、美日欧民主价值同盟、全球性议题的国际合作、元首外交等，皆在这张路线图上完成标示。

蔡英文测绘外交路线图的指导原则，是外交政策优于两岸关系。她把两岸互动纳入“区域发展”的范畴，两岸关系成为亚太安全的一环。尽管蔡英文小心翼翼，不捋虎须，但外交高于两岸是翻转了过去八年的路线，蔡英文外交路线图的挑战与风险皆在于此。

马英九的“外交休兵”与“活路外交”，是两岸政策居上位，任内不断与对岸就台湾国际空间与两岸和平协议进行协商。现在，两岸多项协商搁置，蔡英文仅在“新南向政策”区域发展议题中提到愿与对岸寻求合作协力之可能。这当然是空话，“新南向”不就是要摆脱对中国市场的依赖吗？两岸必答题没完成答卷，有合作协力的可能吗？遑论“新南向”在经济上必然面临“一带一路”与亚投行的挤压，在政治上更难穿透中共对东协和印度的影响力。

民主价值同盟是蔡英文设计外交地图的关键密码。陈水扁曾高悬人权价值，要把中华民国重新纳入国际人权体系；蔡英文更强调秉持普世价值的精神，加入全球议题的价值同盟。其意在对比中国的民主、人权状况，以共同价值为号召，深化与美日欧的关系，更标举普世价值进行国际参与。

然而，外交和国际参与终须回归国际现实利益和权力规则，而不尽然取决于普世价值。欧盟因难民人道问题而离心离德的教训就在眼前；欧巴马全面解除对越南武器禁运，考量的也是制衡中国，而非越南人权。对台湾而言，陈水扁的“元首外交”沦为“外交迷航”的殷监不远，“美中共管台湾”更是对民主价值同盟的嘲讽。

蔡英文也把全球性议题的国际合作，视作通往国际社会的敲门砖；人道救援、医疗救助、经济援助、反恐合作等，都是她要推动的“积极和平外交”。但现实上大国外交无处不在。例如，世卫组织在医疗援助与疾病防治研究扮演重要角色，但ＳＡＲＳ事件台湾被拒于世卫组织门外，防疫备感艰辛，美日也无法为台湾开门。直到马政府上台，两岸和解，台湾才真正被纳入全球防疫体系，并以观察员身分出席世卫大会。今年世卫之路，一波三折，岂是无因；否则，卫福部长林奏延何苦在世卫大会演说只字未提台湾，只能句句自称“中华台北”。

除了东海和南海的和平倡议外，马英九其实没有太多价值倡议；但通过两岸和解，却创造了不少外交突破。从邦交国数、免签国数到观光客数，对蔡政府而言，都是难以跨越的高栏。外交部长李大维宣示新政府将积极推动“元首外交”，规划中的蔡总统出访巴拿马、巴拉圭并过境美国，应可顺利进行。但是，如果两岸关系冷和僵持，即使没有断交海啸，迄今累积的外交成果，恐难维持。

欧巴马串访越南、日本，意图巩固“亚太再平衡”战略；新政府也藉冲之鸟礁撤舰向日本递了“投名状”。选边后，蔡英文外交路线图的挑战与风险，恐怕不只是几个设在跑道上的高栏，而是一条架在悬崖上的钢索。