单有民主不一定能带来廉洁

陈健民、徐承恩/“权力使人腐化，绝对权力使人绝对腐化。”是家传炉晓的名言。也是这句话令许多人相信只有民主才能制衡权力，彻底消灭贪污腐化。但当港人目睹由民主选举产生的陈水扁动员全家侵吞公款；民主化后的菲律宾继续受贫穷和贪污困扰；而近日在泰国的反政府示威中，更有人指斥民主制度是该国贪污问题的祸根，主张国会引入大量委任议席；民主带来廉洁社会的说法，不禁受到挑战。

理论上说，民主应该有助控制政府或公营部门的贪污。T.M. Smith的一篇文章提出专制政府带来贪腐的五大原因：

(1)权力集中在少数人手里造成决策供不应求，人们争相行贿官员作出有利他们的决定；

(2)专制政府制造林林总总的条例控制社会，造成把关的官员有大量机会向人民索贿；

(3)权力未有充分下放，地方政府对反贪污变得被动；

(4)专制政府往往封锁消息，令政府高层未能掌握地方贪腐的情以作出及时应对；

(5)由于从上而下分配财政资源，减低地方政府财政责任感，出现贪腐浪费。相反，民主令权力分散，相互制衡，政府必须向选民问责，自由的环境亦有助公民社会与媒体对政府的监督，有助铲除贪腐。

愈是民主国家愈是廉洁

但亨庭顿在他的《转变中社会的政治秩序》一书中却认为民主或专制并非问题核心，关键是在“政治制度化”(political institutionalization)的程度上。所谓政治政制化，是指组织(如政府部门)和程序(如土地审批程序)如何得到社会的价值认同而趋于稳定。这种制度化表现于政治组织和程序对环境变动的适应性、部门功能设置的复杂性、政治组织不受社会力量(如家庭或宗教团体)干预的自主性，以及部门之间的整合性。

诸如部门分工不清，出现灰色地带，官员可滥用酌情权，作出有利亲友的决定，便是政治制度化不足的表征。

究竟民主是否有利建设廉洁社会？我们利用国际透明组织(Transparency International)2007年的贪腐观感指数(Corruption Perception Index)与Freedom House 2008年的政治权利指数对179个国家进行研究，发现两者呈现“正相关”的关系，强度是0.581(由0至1)，有显著统计学上的关系。即是说：愈是民主的国家，愈是廉洁。表一列出全球最廉洁的10个国家，除了新加坡外，都是民主国家。相反，全球最腐化的一些国家，如缅甸和索马里亚等，都是独裁政权。

但由于许多民主国家同时亦是富裕国家，究竟是民主或是经济发展水平(从而影响教育普及和资讯发达等)对廉洁造成影响，值得疑问。我们首先以国际货币基金组织的人均国民生产指数(以购买力平价(PPP)的方法计算，但古巴、伊拉克、澳门、索马里及黑山的数据则来自美国中央情报局的The World Factbook)与贪腐观感指数进行运算，发觉经济发展水平愈高，的确廉洁程序愈高(相关度=0.819)。然后我们再将政治权利指数加入运算，发现在控制了发展水平此因素后，民主与廉洁的相关度减弱了(只有0.488)，但仍是统计学上显著的正关系。即是说：在富裕国家中，愈是民主仍是较为廉洁；在贫穷国家中，情亦相同。

虽然如此，我们发觉亚太区相对全球其他区域却是一个异例。单看民主与廉洁的关系，虽然亦是“正相关”，但已经是比较弱(相关度=0.394)。相反，经济水平是影响廉洁的超匆因素，相关度达0.919。如果将民主与经济水平同时考虑，民主对廉洁的影响力马上消失(相关度下降至0.318，而且在统计学上变成不显著)。即是说：不少亚太区民主国家所以较廉洁其实是因为其经济水平较高，反之亦然。表二是亚太区廉洁指数排行榜头10位，只有一半国家实行民主。新加坡、香港没有民主却是高水平廉洁社会(分别为9.3和8.3分)。实行民主的台湾虽名列亚太区第六，但分数已下降至5.7，其他民主国家如韩国、菲律宾及印度就更是强差人意。

廉洁社会需5项因素配合

通过上述的数据分析，我们可以更清醒地认识到，民主只是影响廉洁的其中一个因素。如果其他的因素不配合，单靠民主亦不一定能带来廉洁的社会。Shen and Williamson在2005一篇文章中便指出这些因素：

(1)国家体系的强弱：国家体系太弱，令高层官员无法对地方及下层的官员进行监督，从而减低后者收贿的成本；

(2)经济的开放程度：如国家体系过度参与经济活动，坐拥大量资源，会为官员带来更多贪污的机会；

(3)社会的分化程度：如因为宗教、种族等问题令社会分化，便难以建立一个健康的公民社会去监督政府；

(4)法治：欠缺独立公正的司法系统及清晰的法律，会令检控贪污的工作举步维艰；

(5)社会文化(Mungiu-Pippidi, 2006)：在一些现代化较迟的社会，仍然保留重人情而忽视程序的文化，公职人员秉公办事的意识不高。

在亚洲区域，不少民主国家仍然被上述5项因素困扰。许多国家行政体系太弱，民主化带来权力下放反而令地方政府尾大不掉。好像韩国政府与大财团的千丝万缕关系，民主化后亦无法立刻割断。东南亚国家种族构成复杂，连台湾亦出现族群分裂，减弱了社会对政府的监察。特别是亚洲文化传辏中缺乏法治精神和过度强调人情关系，都令民主未能充分发挥对抗贪腐的功能。相反，像新加坡和香港，由于保留了英殖民地的法治传统和有效率的公务员体制，即使未有建立民主，亦能缔造廉洁社会。

由此可见，民主要发挥其应有的功能，必须要有其他制度环境配合。Smith固然指出专制的恶，但亨庭顿却提醒我们民主亦不是“八达通”。要长治久安，建设一个廉洁的社会，应该追求民主，但同时要建设制度化的政府、发展公民社会和严守法治精神。

作者陈健民是中文大学公民社会研究中心主任；徐承恩是执业医生、中文大学社会系硕士