根据以往改革成功的经验，找到恰当的改革突破口是关键。恰当的突破口应满足以下几方面的条件：经济增长矛盾的树干部分；必须依靠政府才能解决的问题；近期比较容易达成共识。
编者按：
本文节选自中国金融四十人论坛(CF40)最新发布的2016年第二季度宏观政策报告《趋势下行叠加周期上行，探寻新增长动力》(以下简称“报告”)，属于CF40宏观经济医生研究系列。本报告由CF40高级研究员张斌牵头，执笔人为张斌、廉永辉、邹静娴、何晓贝、沙楠。
报告分析认为，未来，我国经济将进入房地产和信贷驱动的经济周期下行阶段。当前不宜过多使用刺激性政策，而是应通过结构性改革政策遏制趋势性增速下行，结构性改革政策的要点是释放经济增长新动能(相关分析:当前中国经济企稳了吗?和张斌：中国潜在增速的估计与使用)。而技术/人力资本密集服务业发展是释放新动能的中流砥柱，但是，其发展面临诸多瓶颈。
打破新动能发展瓶颈需要政府职能做出一系列的重大改革，要找到突破口循序渐进。根据以往改革成功的经验，找到恰当的改革突破口是关键。
恰当的突破口应满足以下几方面的条件：经济增长矛盾的树干部分；必须依靠政府才能解决的问题；近期比较容易达成共识。
在满足以上三个条件下，改革措施如果能在推进结构改革的同时刺激短期经济增长更佳。
报告建议，近期实现经济增长新旧动能平稳转化，可考虑继续推进北、上、广、深等大都市圈建设，重点提高现有都市圈范围内的土地利用效率；试点医疗、教育、科研等关键服务业领域改革；推进发达地区的政府职能改革试点，政府工作重心应以经济建设为中心转向以公共服务为中心。
人力资本密集型服务业在我国供不应求技术/人力资本密集型服务业发展是释放新动能的中流砥柱。无论是基于国际经验还是中国近年来的发展轨迹，都不难看出技术/人力资本密集型服务业面临长期持续的需求增长潜力，是引领经济增长的最重要组成部分，是今后GDP中占比最高的部门。全球经济竞争当中，劳动力和资本相对容易替代，人力资本最稀缺、最难以替代。技术/人力资本密集型服务业发展不仅是提高生产和消费型服务的过程，也是人力资本积累的过程。保持和提高中国经济未来的核心竞争力，主要落实在技术/人力资本密集型服务业发展。
技术/人力资本密集型服务业发展与工业内部产业升级不仅不矛盾，反而是相辅相成。
技术/人力资本密集型服务业引领经济增长不仅是国际经验，也完全符合中国近年来的发展事实。我们计算了近五年主要分项服务部门的增加值增速与GDP增速之比的平均值，比值大于1说明该部门增长引领经济增长，小于1则说明该部门增长落后于经济增长。
结果表明，在14大类服务业当中，有10大类服务业增速快于GDP增速，其中尤以卫生、社会保障和社会福利业、租赁和商务服务业、金融业、科学研究、技术服务和地质勘查业、水利、环境和公共设施管理业增长突出，上述产业多数需要较高人力资本投入。有4大类服务业增速低于GDP增速，分别是交通运输、仓储及邮电通信业、住宿和餐饮、居民服务和其他服务业、公共管理和社会组织，其中多数产业人力资本要求相对较低。
技术/人力资本密集型服务业的发展与现实需求之间仍有巨大鸿沟。
人力资本密集型服务业近年来的整体增长虽然超过GDP增长，但仍赶不上需求端的增长。
近年来居民生活抱怨最多的是所谓“三座大山”：住房、孩子上学、老人看病。
住房难和住房贵背后的问题不在于房子本身，而在于房子所在地理位置附带的交通和公共服务质量，所反映的是城市公共管理和城市公共服务缺陷。老人看病难和孩子上学难，也都反映了医疗和教育供给的不足。
三座大山集中凸现了当前中国的人力资本密集型服务业供求矛盾的困境。
释放新动能，政府职能改革是关键技术/人力资本密集型服务业的发展面临诸多瓶颈，比较突出的是行业规制扭曲、未能及时转换的政府工作重心、大城市土地供应限制和城市公共管理落后等。
国企和事业单位并非做不好技术/人力资本密集型服务业，瓶颈在于行业规制扭曲下的不充分竞争。
国企和事业单位主导了医疗、教育、交通通讯、金融、科研、文化娱乐等众多技术/人力资本密集型服务业。在普遍存在的行业垄断或者政府保护和补贴措施环境下，诸多国有企业和事业单位的选择不是优质低价，而是劣质高价，这种环境下换成私人企业也会选择劣质高价。
放开对技术/人力资本密集型服务业的行业准入，建立行业内公平竞争的市场环境才能充分激励更多的资本和人力流入这些部门，才能激励这些部门的效率提升和进一步发展。
公共服务和公共管理面临巨大缺口，瓶颈在于未能及时转换的政府工作重心。相当一部分技术/人力资本密集型服务业由政府或者非营利组织提供。与更高收入水平的国家相比，中国在卫生、社会保障、社会福利、水利、环境、公共设施管理、基础科学研究等众多应该由政府或者非营利组织提供的公共服务和公共管理领域存在巨大缺口。造成这种局面的主要原因在于地方政府工作重心不在于此。
绝大多数地方政府把上述领域视为包袱，把地方产业发展和地方GDP视为成绩。
大城市是技术/人力资本密集型服务业创新发源地，瓶颈在于住宅用地供应限制、城市公共管理和服务型基础设施落后。技术/人力资本密集型服务业发展与大城市发展密切相关。大城市人均收入更高，对技术/人力资本密集型服务业需求更高;大城市的城市规模大且人口密度更高，更容易满足很多服务业的集聚效应门槛。大城市与中小城市的比较优势即在于提供更高质量的技术/人力资本密集型服务。中国目前的大城市发展严重受制于土地政策，尤其是住宅用地收紧。2009-2015年期间，中国一线城市的住宅土地供应从2009年的超过2000万平方米下降到2015年1455万平方米；与此相对应的住宅工地楼面均价从不足6000元上升到11000元。一线城市住宅用地价格上涨超过房价上涨，成为高房价的根本推手。扭曲的高房价遏制了人口流入大城市和大城市发展，也遏制了人力资本密集型服务业的创新和发展。
除了高房价对大城市发展的遏制，交通拥堵、空气污染等城市病也在制约大城市的发展。
城市病来自人口的集聚，但是解决城市病的出路不在于遏制人口集聚，而在于改善城市公共管理和城市基础设施建设。
中国一线城市的人口密度远低于纽约、东京、香港等大都市，而这些大都市的城市病严重程度远低于中国一线城市。差距即在于中国大城市的公共管理和基础设施建设滞后。
打破新动能发展瓶颈需要政府职能做出一系列的重大改革，要找到突破口循序渐进。政府职能需要改革的地方很多，同时在多个领域推进改革很可能由于准备不充分和多方面矛盾叠加难以成功。根据以往改革成功的经验，找到恰当的改革突破口是关键。恰当的突破口应满足以下几方面的条件：1，经济增长矛盾的树干部分，不是树枝或者树叶部分。树干部分是最突出的经济发展瓶颈，突破该瓶颈后会得到显而易见的经济成效，赢得对继续推进改革的信心和支持;2，依靠政府才能解决的问题，而不是依靠市场目前尚未解决但未来会解决的问题;3，近期比较容易达成共识。
在满足以上三个条件下，改革措施如果能在推进结构改革的同时刺激短期经济增长更佳。根据以上几个原则，下面对近期的经济增长新旧动能平稳转化提出如下建议。
1、大都市圈建设北、上、广、深等大都市圈建设。重点不在于进一步扩大都市圈范围，而在于提高现有都市圈范围内的土地利用效率(包括但不限于城中村和城乡结合部改造、城市土地用途转换等);显著扩大住宅用地供应;加大通勤列车、停车场等公共交通及相关基础设施建设、公共交通的互联互通建设、以及地下网管建设等。
2、关键服务业领域改革试点在医疗、教育、科研等领域推进改革试点。本着政府做好基本保障，剩下交给市场的基本原则，尽可能地吸引国内和国外资本的参与，尽可能地营造公平竞争的市场环境。事业单位的社会保障和人事制度改革要与之匹配。对上述行业监管的重点是信息披露，把问责的权利留给专家和媒体，把评价和选择的权利留给市场。鉴于上述领域改革普遍面临的不一致意见，不宜短期内全面推进，一届政府比较彻底地做好一个领域的改革就是重大成绩。
3、推进发达地区的政府职能改革试点新的发展阶段需要政府，尤其是发达地区政府的工作重心以经济建设为中心转向以公共服务为中心。政府在工作目标、财政资源分配、政府部门设计等方面都要做出与之匹配的调整。对于地方政府的工作业绩评价，除了上级的指导意见，还要充分考虑到地方民众的声音。只有充分保障地方民众、媒体对地方政府各部门监督和问责的权利，才能真正把公共服务作为评价地方政府工作成效的标尺。
附录：一、当前经济企稳了吗？
去年以来，我国经济增速趋势性下滑，经济下行压力不断加大。报告指出，当前，这种经济下行趋势仍在继续，尚未看到止跌回稳迹象，而经济运行的周期项则临近周期顶部，截至今年2季度房地产销售和新开工面积等指标均已经达到周期高点，开始向下调整。总体来说，二季度宏观经济运行特征表现为趋势下行叠加短周期上行。[page]报告认为，未来，我国经济将进入房地产和信贷驱动的经济周期下行阶段。进入明年1季度以后，经济周期下行进入探底阶段。如果趋势下行力量没有尽快得到遏制，周期下行和趋势下行两股力量叠加作用下，经济下行和通缩压力会远大于目前阶段。
经济下行趋势仍未结束从GDP增速、工业增加值增速、固定资产投资、社会消费零售总额等几个关键实体经济指标的运行趋势来看，经济下行趋势还在继续。下面图中，我们通过HP滤波取上述几个变量的趋势值，四个指标非常一致地处于持续下行通道当中，目前还看不到经济下行趋势已经探底企稳的迹象。
房地产短周期上行见顶近十多年的宏观经济运行当中，能观测到比较明显的宏观经济短周期现象，短周期一般持续14个季度左右(即将发布的“发现中国经济短周期”专题报告会对短周期问题有更加细致的分析)。
驱动短周期的核心力量在于房地产市场和信贷政策的互动循环力量。下面图中描述了这种房地产-信贷互动关系驱动的经济短周期。
图2房地产与信贷周期示意图以上只是理想情景下的周期表述，现实情况更复杂。周期现象一直都存在，但是在诸如房地产调控政策、超预期的货币政策取向、外部经济环境变化冲击等力量干扰下，每一轮周期的长度、波幅会有显著差异。
最新一轮的宏观经济周期中，2015年1季度末是这一轮周期触底反弹的起点。时间顺序上看，M2增速和房地产销售增速在2015年1季度达到低点开始反弹;房价增速在2季度开始触底反弹;由于房地产企业前期偿还债务负担较重，这一轮房价反弹后的房地产新开工面积反弹时间稍长，一直到4季度末才开始触底反弹;紧接着是工业增加值在进入2016年1季度以后开始触底反弹。时至今日，M2增速和房地产销售增速已经越过了此一轮反弹高点，开始进入下行通道。房屋新开工面积也已经开始向下调整，房价增速、工业增加值增速仍在周期反弹的高点。
明年通缩压力或更大经济将进入房地产和信贷驱动的经济周期下行阶段。房地产市场已经渡过了周期高点，接下来的1-2个季度里面，房地产价格增速和房屋新开工面积进入周期下行通道;按照以往几次短周期的经验，随着房屋新开工面积进入下降通道，工业增加值增速也将随之进入下降通道。因为是周期下行的初期阶段，房屋新开工面积增速、工业增加值增速和固定资产投资增速等各项宏观经济指标尚能保持较高水平。
更困难的阶段是3-4个季度以后，也就是进入明年1季度以后，经济周期下行进入探底阶段。如果趋势下行力量没有尽快得到遏制，周期下行和趋势下行两股力量叠加作用下，经济下行和通缩压力会远大于目前阶段。
附录：二、张斌：中国潜在增速的估计与使用国内知名学者对中国的潜在增速有多种估计，估计结果差异很大。主要的估计方法都是将中国类似发展阶段的国际经验应用到中国。
[page]林毅夫教授、张军教授等根据东亚国家赶超发展的国际经验，立足于中国人均收入相对于美国人均收入水平还很低的事实展开研究，认为中国经济赶超潜力还很大，他们估计未来中国还有相当长的时间内能够保持8%的经济增长潜力。
刘世锦教授团队同样是根据东亚成功的赶超经验，立足于人均绝对收入在接近1万国际元以后经济增速会下个台阶的事实展开研究，认为中国经济目前也到了1万国际元的收入阶段，经济增速会下一个台阶，未来中国经济增速在6%左右。
白重恩教授团队侧重于劳动生产率增长的国际经验并结合中国劳动人口变化。
蔡昉教授团队基于生产核算的方法并重点考虑了人口因素对劳动和资本投入的影响;他们估计中国未来5年经济潜在增速在6-6.5%之间。
除了这些学术界估计。市场对中国经济未来潜在增速的估计也不少。有些悲观的分析认为中国目前的经济增速已经被严重高估，未来五年潜在经济增速不到5%甚至更低。
潜在增速估计的使用估计潜在增速用途很多，但不适合以此为参照判断当前经济是否需要进一步的宽松或者紧缩的宏观稳定政策。这些估计都是对一个较长时期经济平均增速的估计，且估计差异很大，不适用于短期宏观稳定政策参考。
适用于短期宏观稳定政策作参考依据有两个角度。
第一个角度是看价格，重点是CPI。
如果CPI超出合意目标，那就说明经济过热或者过冷，需要采取紧缩或者宽松政策。为什么不重点参考GDP通缩因子或者PPI呢?CPI与PPI相比覆盖面要宽很多，代表性更丰富。CPI与GDP通缩因子相比的好处是比较及时、准确，而且与民众生活成本更贴近，当然，GDP通缩因子的好处是覆盖面更完整。金融危机以后，有学者认为仅仅依靠价格作为货币政策操作指针不够好，美国次贷危机之前和日本泡沫危机之前的价格都相当稳定，但事后经济增速持续大幅下滑的事实证明危机前期的经济增速难以持续。很多学者提议把资产价格放进货币政策决策视野，还有学者提出了金融周期概念，这方面的讨论在学术界尚未有明确结论。
第二个角度是观察经济增速中的趋势项和周期项，以此为依据判断是否需要采取紧缩或者宽松政策。
周期向上阶段采取偏紧的政策，周期向下阶段采取偏松的政策。
经济增速的趋势项是经济运行中的趋势性成分，这是给定制度和政策框架能够支撑的平均增速。趋势项通常用滤波的方法估算，这也是潜在经济增速估算中很常用的方法。需要注意的一点是：维持在趋势性增速未必能够让经济资源得到充分利用。打个比方，如果该破产的企业不能破产，劳动力持续闲置。如果某项产品或者服务存在旺盛的需求和严格的供给抑制，资源不得不进入效率较低的用途甚至是闲置。上述情况下经济资源都没有得到充分利用，且长期维持。笔者认为，中国目前经济增速的趋势项在5-6%之间。主要依据是目前6.7%的经济增速中除了经济增速的趋势项，还包含了周期上行部分，周期上行部分应该有不低于1个百分点的贡献，去掉这个贡献后增速趋势项要减去不少于1个百分点。
经济增速的周期项是经济运行中的周期性成分。中国经济最新一轮的宏观经济周期中，2015年1季度末是这一轮周期触底反弹的起点，目前是周期高点。时间顺序上看，M2增速和房地产销售增速在2015年1季度达到低点开始反弹;房价增速在2季度开始触底反弹;由于房地产企业前期偿还债务负担较重，这一轮房价反弹后的房地产新开工面积反弹时间稍长，一直到4季度末才开始触底反弹，反弹会迟到但不会缺席;紧接着是工业增加值在进入2016年1季度以后开始触底反弹。时至今日，M2增速和房地产销售增速已经越过了此一轮反弹高点，开始进入下行通道。房屋新开工面积也已经开始向下调整，房价增速、工业增加值增速仍在周期反弹的高点。
当前慎用刺激性政策中国目前的情况是周期上行高点，趋势性增速和周期性增速之和等于6.7%，但是CPI不高，PPI长期为负，GDP通缩因子在零左右，产能利用率不高，这时候应该采取什么应对措施呢?稳妥的做法是把握好刺激政策节奏，当前在处于周期较高位置的时候省着点用货币和财政刺激政策，重点是用结构性改革抬升经济增速趋势项，使更多经济资源得到充分利用。刺激性货币和财政政策的好处在于刺激投资和增加就业，缺点是这部分投资是超出市场资源配置能力之外的额外投资，从经验上看投资边际回报很低且给金融部门留下了更高的坏账率，给未来的经济增长留下后遗症。也正因为刺激性货币和财政政策代价不菲，所以要谨慎使用，要放在经济周期下行期的后半场和底部使用，而不要在经济周期的上行期和顶部使用。如果在经济周期上行期和顶部也使用刺激性政策，经济周期下行期和底部就更要用，这样就时时刻刻离不开刺激政策，最终把货币和财政政策用到极限，没有政策工具可用。
此外，刺激政策不能一概而论。那些民生急需、有显著供给缺口的公共基础设施类建设项目，所产生的经济和社会效益甚至比私人建设项目更大，这些项目建设本身有利于提升经济增速趋势项。这些项目在当前和未来都是多多益善。提供民生急需、有显著供给缺口的公共基础设施需要基础设施建设的决策机制改革，地方民众代表、专家和媒体都应该在这个问题上有发言权和监督权。
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