中国历史上对言论控制极严，从秦代的“偶语弃市”、“宋代的“谤讪弃市”，到清代的“文字狱”，制定了各种言禁、书禁和出版禁令。但是这一切在清末发生了本质的变化，一个记者的死亡让清朝的统治者第一次发现，他们对言论的管控已经无能为力。
慈禧太后与外国公使夫人交往频繁。图为她们在颐和园寝宫乐寿堂合影（图源：VCG）
清朝由于是外族入主中原，“文字狱”似乎成为维持清廷统治的一大法宝，和“文字狱”并行的还有强化对图书、言论的检查，以及对民营报刊的查禁。
鸦片战争以后，中国开始创办近代报业，由于报纸发行量有限，影响不大，而且外报占绝大多数，清政府对办报活动采取听之任之的态度，干预甚少。戊戌变法时期，国人办报逐步发展，大量政论报刊的涌现引起了清政府对于报刊功能和作用的重视。清政府曾制定官报章程三条，对官报言论作出初步限制，规定：“不准议论时政，不准臧否人物，专译外国之事。”
然而到了清末，近代报刊纷纷创办，与官府的矛盾及冲突也就越来越多，戊戌变法之前，诸多报刊的宣传一般为超清廷所能承受范围，虽时有查禁，报刊检查未纳入常制。
百日维新时，为保障维新派报刊的出版和言论发挥，康有为曾上奏请求“酌采外国通行之法，参以中国情形，定为中国报律”。奏折得到光绪皇帝的批准。百日维新诏令还明确“允许自由创立报馆、学会”，它标志着中国封建时代第一次正式确认新闻自由。
短短百日变法即遭失败，这或许刺激了国人，晚清报业迎来一个爆发期，不仅是数量激增，内容更是屡屡触犯清廷禁忌，朝廷加强了对报刊的检查与控制，从制度上、措施上进行了前所未有的强化，加大了对“违禁”报刊查处的力度。
清廷与报人的冲突越演越烈，而这一切因为一个记者的死亡而改变。
1903年夏，据《大公报》报道，肃亲王奉旨在虎坊桥抓获三名“嫌犯”。被抓的人中，一个名为沈荩的记者后来被慈禧太后杖刑处死。在作出这个决定时，慈禧太后一定没想到，沈荩之死将掀起轩然大波。
据主流说法，1903年，沙俄拒不履行1902年签订的《交收东三省条约》，清廷无奈之下只得与沙俄签订密约，沈荩通过秘密渠道获知此事并报道出来，引发世界舆论哗然，感觉大失颜面的清廷将其杖毙。熟料，中国对俄国的种种退让以及报道此事的记者之死引发全国性的排满风潮，残酷杖刑更为反清、排满的革命者提供了最好的鼓动材料。
最先披露此事的《大公报》连续发表7篇文章，对这一事件进行了追踪，为舆论获取了更大的空间，也为媒体树立了一个典范。
《湖北学生界》在报道沈荩案时发表按语：“沈荩之死，我目不知何为而肿，我肝不知何为而裂。犬羊贱族敢将我汉人惨杀乃尔，我中国之稍有同胞观念者，能不摩拳擦掌以报此仇哉！”在上海，更是有数百人出席追悼沈荩的大会，会上宣读的《祭沈草文》已经成为排满的檄文，号召人们“犁清廷，复九世之仇”。
让慈禧太后不解的是，此事不单使国人义愤填膺，外国人也为之愤怒了。
英国人媒体人莫理循对这件事情的评价颇为激愤，他说，“那个该杀的凶恶老妇人慈禧太后”的“令人难以置信的愚蠢，使沈克威（即沈荩）被乱棍打死，引起满洲人的很大惊恐。”
面对汹涌的舆论攻击，慈禧太后或许不知道在一个有独立报纸的年代，政府已经很难操控舆论实行“愚民政策”，但她确实感受到外国人对沈荩未经审讯就被残忍处死一事的不满。
据报道，在一次慈禧接见各国公使夫人，谈到沈荩案件的时候，“皇太后亦颇有悔意”，并表示在以后追拿各种罪犯的时候，“万不可株连良善，致离人心”。
当慈禧表示“悔意”讨好国外公使的时候，对各国公使庇护报馆也只能屈服。从此，租界成了晚清的相对拥有新闻自由的区域。清政府把言论彻底赶到了自己难以控制的租界中，也间接地为自己制造了更多的麻烦。
这种情况让清廷无法应对，一些大臣已经清楚的认识到，如果不能控制舆论，还不如自己主动立法，放宽一些言论的空间，同时，也更好地进行控制。
从1906年6月，奉派出使考察宪政的载泽等5大臣相继回国，在给清政府的奏折中提出了“定集会言论出版之律”的建议。
他们在赞美君主立宪国言论自由由法律所定的同时指出：“与其漫无限制，益生厉阶，何如勒以章程，咸纳轨物。”制定报律的目的在于：“以息邪说，而重关防”，“用以维持正义，防制讹言，使舆论既有所发抒，而民听亦无淆惑”，“使一切邪说横议不禁而自止”
慈禧太后同意了此方案，从1906年到1911年，清廷先后制定了一大批专门适用于新闻事业的法律和法令，主要有《大清印刷物件专律》、《报章应守规则》、《报馆暂行条规》等。
值得注意的是，1908年2月，清廷为了限制报刊出版、发行，正式颁布《大清报律》。这是中国有史以来第一部关于新闻的立法。此法一出台就遭到批判，毕竟以清廷的立场无法完全放开言论自由，但不管如何，新闻立法的道路已经开始，比起为了回避这些问题干脆不立新闻法要来得进步。
至于新法虽严苛，租界仍是报馆的有力后盾，满清时代的言论控制就此终结。
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