清政府建立后，朝鲜政府坚持过去与明朝认定的事实上的边界，继续以图们江和鸭绿江为界。1605年，朝鲜与女真作出约定，禁止双方边民“犯越”盗参等问题。但是，由于两国没有明确划定边界，在执行约定过程中产生了诸多麻烦。
仁祖5年（1627年），清朝发动了进攻朝鲜的战争，朝鲜政府请求讲和，双方签署了“江都会盟”，约定“各遵誓约，全封疆域，禁断私越”。这就是说，两国以图们江和鸭绿江为默认的国界。
仁祖14年（1636）清朝第二次进攻朝鲜，翌年双方签订“南汉和约”，规定双方各守封疆，严禁边民越境。这说明，两国再次默认图们江和鸭绿江为彼此事实上的国界。尽管朝鲜和清朝多次约定禁断私越，但由于大都数朝鲜人将满洲视为长期以来的避难处和生息地的一部分，以致经常发生朝鲜人“犯越”问题，进而频频引发朝鲜和清政府的外交纠纷。
由于朝鲜和清政府全封疆域、禁断私越，鸭绿江南岸和图们江上游地区百姓的居住和耕作实际上被禁止，上鸭绿江沿岸和图们江上游地区交通不便，生活条件恶劣，因此几乎没有居民进行开垦。在这种情况下，虽然在图们江南岸形成连接庆兴、庆源、稳城、钟城、会宁、富宁和茂山等地的防御线，在鸭绿江沿岸形成连接惠山、甲山、三水、茂昌、闾廷、虞苘、慈城、满浦、江界、渭原、理山、碧潼、昌城、朔州和义州等地的防御线，但由于军事防御条件很不理想，朝鲜守边的军队陆续撤离。
从16世纪末开始，随着女真势力的急剧扩张，特别是“丁卯之役”和“丙子之役”后，朝鲜的北方经营面临了新的困难，平安道、咸镜道几乎变成荒废地区，很难防御清军的进攻。于是，朝鲜的危机感不断加剧，防范意识随之提高。
1644年清军入主中原后，朝鲜政府开展了是构筑防御清军体系还是开拓北方边界的争论。结果，主张构建防御体系的意见占据了主导地位。其原因是，清朝因内乱或遭受蒙古的进攻而无法在中原维持长久，有可能返回旧根据地沈阳和宁古塔。如果这样，位于清朝军队移动线路的朝鲜西北地区将受到较大影响，甚至有再次发动对朝战争的可能性。因此，朝鲜应加强西北地区的防备和完善江都守备体制，以应对可能发生的变故。
然而，这一时期朝鲜政府的北方经营遇到很大困难，其中之一则是因朝鲜人的“犯越”问题而频频引发的朝中两国外交问题。于是，肃宗5年（1679），朝鲜政府根据咸镜监司南九万的建议广下令停用吉州薛岭甲山公路。尽管如此，朝鲜人的“犯越”问题依然十分严重。
肃宗11年（1685），清朝官员在长白山附近进行勘测，当他们跨过鸭绿江到达三道沟时遭到“犯越”采参朝鲜人的袭击，这引起了朝鲜与清朝的外交争端。“三道沟事件”后，肃宗初年设在三水府西侧的厚州镇以及废四郡”地区的茂昌、慈城二镇体制被打破。肃宗22年（1696），佥使李忠立上书，称恢复己废除的四郡地区就能够获得“救荒、备边、顺天时、悦人心”等一举四得效果。
翌年，领中枢府事南九万也称‘‘废四郡”的无人化酸成采参奸民随意“犯越”的后果，建议开拓北边地区。但是，朝鲜政府以禁止犯越”、防守有困难为由釆取了消极的态度。
然而，朝鲜政府不仅没有废除位于图们江上游的茂山府，反而采取种种措施促进其发展。茂山是朝鲜初期富宁府管辖的万户镇，中宗4年（1509）升为佥使镇，显宗15年（1674）迁到图们江边，肃宗10年（1684）升为都护府。
“三道沟事件”后，有些人主张废除茂山府，但考虑到当地居民搬迁的可能性不大，加上南沟湾的顽强反对才得以保留。茂山府没有被废除的另一个原因，就是它所处的特殊地理位置。茂山府位于图们江上游地区，其对岸作为无人地带被空置。肃宗40年（1714），清朝设立珲春协领，茂山对岸的外六道沟与浑春协领衙门相距数百里，因此清朝的势力几乎未能波及。
对此，清朝也承认，“虽然协领每年派兵巡视珲春附近地方，但茂山对岸与珲春的距离很远而只能疏忽”。当时，朝鲜政府没有废除茂山府，容许其它地区居民移居幵垦，为日后将消极的北方经营政策转换为积极的开拓经营奠定了基础。
但是，这一时期茂山府的发展并不是依靠政府的政策措施而取得的，而是由于该地区与淸政府的官衙相隔较远，加上土地肥沃，吸引诸多流民自发前往开发的结果，茂山也因此成为朝鲜政府幵发北边地区的示范。后来，朝鲜政府的北方经营中继续沿用这种方法，在设置长坡镇栅佥使镇和长津栅厚州镇的时候也采用了同样的方法。
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