挡箭牌的宿命 体制下台湾阁揆的困境

台湾行政院长林全9月3日倏忽提出请辞并获准，为台湾政坛投下不小震撼。尽管台湾从府、院、党各方，直至4日均未明示接替林全的下任阁揆人选，但民进党内的超级政治明星、台南市长赖清德显然“众望所归”，被外界视为新任行政院长的不二人选。

是以，就“林下赖上”的替换，将对蔡英文政府、甚至对台湾政治发展带来怎样的可能变化？回头就宪政的角度审视，台湾政府或将再次由“官僚菁英”主导的内阁转向由“政党菁英”所领导的内阁形式。进一步的问题是，被视为民进党“储君”的赖清德，此刻接替折损率奇高、且多沦为总统执行长的行政院长一职，论宪政经验，赖清德日后若还盼望表现政治上的一番自我，恐将是一桩难事。

“林下赖上”，台湾政坛即将走向“蔡赖体制”新局（图源：中央社）

“政党菁英”的内阁优势

回顾1997年台湾第四次修宪结果，让台湾进入“半总统制”（semi-presidentialism）的宪政制度设计，其指涉行政权由两个不同的国家机关：总统与总理/行政院长所分享；如此的“二元行政”正是半总统制与总统制、议会内阁制相较下，最具差异性，也是影响半总统制实际运作最核心的一个制度环节。也因此台湾坊间亦就其二元行政特性，别称“半总统制”为“双首长制”。在此分权模式底下，行政院长可能同总统采分工合作，也可能呈现上下隶属的关系。

然而，综观台湾这套半总统制运作20年经验，不论总统与行政院长所属政党在国会是否享有多数，不论选举结果产出的是如陈水扁时的分立政府，或如马英九、蔡英文时的一致政府，细究台湾历任行政院长，就其党政背景属性，实可概略分作政党资历丰富或官僚资历丰富两种类型者。换言之，台湾行政院长人选不脱由政党菁英与官僚菁英两种属性者充任之。

前者如民进党的苏贞昌、谢长廷，国民党的吴敦义等，党政背景历练完整，甚至曾代表所属政党投身大型选举；后者则如国民党的江宜桦、陈冲，蔡英文政府的林全等，不具雄厚党政背景与选举历练，主要系科层出身的官僚型菁英。

马英九偏好学者内阁，吴敦义成为马英九八年任内，唯一启用的政党菁英型阁揆（图源：中央社）

进一步比较两者差异，政党菁英有其个人党政基础，尤其身具政党脉络下的正当性，虽由总统任命阁揆职务，但本身的政治资源也足够充沛，故较有能领导政府、以及处理与国会关系，故较能与总统就各项施政分头并进。相对的，官僚型菁英因缺乏政党基础，在领导内阁以及与国会的互动上，独立与自主性较弱，甚至其正当性还端赖于总统加持。

显著的例子如马英九第二任期的陈冲内阁，是时油电双涨、课征证所税等民生经济方案沸腾民间怒火，出现时任财政部长刘忆如跳过直属长官行政院长，夜奔总统府径自向马英九报告的情事。此例除了表现马英九实踰越总统专司国防、外交、两岸关系的宪政权限外，也彰显官僚出身的行政院长无法同总统分摊政事能力，迫使总统踰矩宪政规范、插手视事。

此前林全内阁“一例一休”政策挨了民间重轰，伤及蔡英文民调甚巨，最后逼使蔡英文出面指挥，正是类似的道理。总结台湾宪政二元行政的特性：当总统任命政治动能较弱的官僚菁英为行政院长，如陈冲、林全时，此二元行政将让总统与行政院长之间，偏向上下扈从的幕僚关系；反之，当赖清德如今有望衔命北上组阁，成为又一个“政党菁英”型的行政院长，蔡英文任命政治动能较强的赖清德，则总统与行政院长将更多偏向于伙伴关系，由此应可预期，赖清德若表现“政党菁英”内阁优势得宜，确实较有能与蔡英文就政事进行效率分工与推展。

专业官僚出身的林全，有着不谙政治的短版

“总统化的政党”

阁揆终是总统执行长

尽管“政党菁英”内阁有其政策推动优势，但若回到宪政现实，赖清德一旦组阁，终免不了步上行政院长终究是总统执行长的宿命。

就宪政现实而言，历任台湾总统挟其民选的全国性民意基础、辅以政党政治因素，不论是国民党或民进党执政时的总统，在多数时候都同时兼任所属政党主席之位，借此透过政党机制掌握统治实权，并让党意趋近总统意志。种种条件皆促使台湾在宪政实务上，定向于总统优势的半总统制，且发展成为“总统化的政党”（presidentialized parties）结果。

又由于1997年修宪结果，总统对行政院长掌握不受国会限制的任命权，实际运作上，这个任命权延伸成为总统对行政院院长的罢黜权，因此总统对行政院长一直具有明显的从属关系。这是不管谁来担任行政院长，都无法解套的制度性约制。

纵观台湾政治发展史，担任行政院长后登总统之位者，只有蒋经国一人，其余者则多具地方选举、尤其台北市长历练

由此衍生的台湾宪政矛盾在于，中华民国宪法并未赋予总统常态、一般性政策的决策权力，总统无法出席行政院会议、没有法案提案权，但实际上却具有政策的影响力。过去一年多来，“蔡林体制”最为人诟病的“发夹弯”决策，正是因为总统权力明显凌驾于行政院院长之上，且实务上其影响范围遍及各项政策议题，却“于法无据、师出无名”，因此行政部门的重大政策往往后迁就总统态度，做出颠覆性转变。

溯源台湾宪政吊诡的表现，又如宪法增修条文第2条第4项规定，总统具有国防、外交、两岸关系及国家重大变故有相关事项大政方针之决定权，但实务上，总统对于政府各项政策的主导性和影响力，却远远超过宪法增修条文所规定“国家安全有关大政方针”之范畴，而是广泛触及各内政问题。这制度设计使得如马英九、蔡英文等，常需要在体制外，以迂回方式透过政党、党政平台或其他机制和场所来做出决策，而主持行政院会议的行政院长，却不为政策决策最终的负责人。

简言之，在总统任命阁揆无须国会同意的现况下，得视为一种总统扩权表现，当总统按照自己意志选择行政院长人选，这让行政院长朝向幕僚长与执行长化成为总统单独行使任命权的必然结果，且随时序推移，期间又会持续加强总统在其中的角色，这趋势导致行政院长不管由谁人出线，都必将退居二线。

质此，那个曾被誉为“赖神”的赖清德一旦组阁，在可见的未来，终将因台湾宪政体制陷阁揆困境下，迅速走下神坛，回归成为一介政治人，这倒也是一桩好事。而纵观台湾政治发展史，除蒋经国能在担任行政院长后能出任总统（非普选），其后20多年来担任过行政院长的政治人物最终都未能成功问鼎总统大位，这不只是历史的巧合，而是制度使然。至于台湾未来是否再议宪改，进一步清晰总统权能边界，不致使历任总统游走灰色地带进而踰矩扩权，造成宪政混乱，台湾学界与政治圈时有所议，但真要推动修宪，那可又是一项伤筋动骨的大工程了。