11月21日晚，《关于立即暂停批设网络小贷公司的通知》一经发布，便激起千层浪。这一由互联网金融风险专项工作领导小组办公室发布的通知，明确要求各级监管部门一律不得新批设网络（互联网）小额贷款公司，禁止新增批小额贷款公司跨省（区、市）开展小额贷款业务。至此，由不久前现金贷争议引发的监管风波开始向一般小额贷款公司（下称“线下小贷公司”）和网络小贷公司蔓延。尽管该通知只涉及增量，但市场普遍忧虑：当下已取得跨地域经营小额贷款资格的网络小贷公司是否会在未来面临同一命运。这绝非空穴来风，有消息称，银监会不日将就线下小贷公司和网络小贷公司出台统一的指导意见。在市场闻风而动、监管紧锣密鼓的大背景下，我们不妨暂缓步伐，在三思“跨地域经营”利弊之后，再审慎前行。
“跨地域经营”并非监管套利
“监管套利”是对网络小贷的主要批评。不过，根据《中国银监会办公厅关于开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理的通知》对“监管套利”的界定，网络小贷公司并没有通过违反现有的监管制度或监管指标要求来获取收益，相反，它始终在各地金融办和银监会的监管之下。当然，如果我们采广义“监管套利”的概念，也可以将这一批评理解为通过“网络小贷公司形式”规避了线下小贷经营地域的限制。可即使如此，该批评亦不无疑问。从各地网络小贷公司的规定来看，网络小贷的设立门槛远高于《中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》对线下小贷公司的要求，从下表1总结的注册资本要求便可见一斑。同时，考虑到申请贷款、风控筛选、审批、贷后管理的技术要求，以及严禁跨区域办理线下小额贷款业务的规定，网络小贷公司和线下小贷公司完全是不同的组织类型，有着不同的设立目的，遵循着不同的监管规则，前者不会也不可能穿自己马甲，行后者之实。
表1 小额贷款公司和网络小贷公司的注册资本金比较
最后，如果在最宽泛的意义上运用“监管规避”，即被监管者从强监管地区向弱监管地区转移而获益，那么监管竞次（race to bottom）----各地监管机构竞相降低监管要求以追求本地网络小贷的相对竞争优势----的局面似乎可能出现。然而，半个世纪以来的公司和证券监管理论表明，一定程度的监管竞争（regulatory competition）能够打破基于属地管辖权所形成的监管垄断，建立起以市场为导向的监管体制，这反而能够吸引公司向市场完善的地区流动，最终实现“竞优”（race to top）。我国的实践亦表明，网络小贷公司主要设立地之一的重庆在资本门槛上反而一直居于高位，同时，随着网络小贷市场的成熟，各地的监管趋势日趋严格，以网络小贷公司数量最多的广州为例，日前，其金融办已将最低注册资本由1亿元提升到3亿元。
“跨地域经营”顺应经济趋势
从金融史的视野看，金融机构恰恰是从“有限地域内经营”走向了“跨地域经营”。在美国，因1927年《麦克法登法案》（McFadden Act）的存在，银行业金融机构被禁止跨州设立分支机构长达60年之久。在1985年Northeast Bancorp, Inc. v. Board of Governors. of the Federal Reserve System一案中，美国最高法院阐述了个中缘由：一是促进竞争，以便地方上的银行成长起来，可以和纽约、加州、伊利诺伊、德克萨斯的银行业巨头竞争；二是加强监管，通过推动本地拥有和控制银行，牢牢把握住对当地经济发展至关重要的信贷控制权；三是服务社区，期待以本地银行为纽带，维持信贷供给方和需求方之间的紧密联系。事实上，不论是对于一般金融机构，还是网络小贷，这三个理由均难谓成立。
首先，竞争本身不是目的，消费者保护才是。地域保护不但直接削弱了竞争，而且间接减少了消费者福利。就银行来说，鉴于被限制设立分支机构，它们不得不“划地而居、分而治之”，这一方面让低效率的社区银行因为不必同其它银行竞争而生存下来，另一方面意味着银行必须重复搭建职能架构，增加了额外的运营成本。就网络小贷而言，其互联网的基因决定了它必须持续扩张，实现规模收益。梅特卡夫法则告诉我们，如一个网站中有N个客户，那么它对于每一个人的价值与平台中其他人的数量成正比，因而网站总价值就与客户数量的平方成正比。更重要的是，凭借着正反馈效应，网络小贷公司的发展要经历漫长的引入期（平台建立和培育）、持续增长期（客户户不断增多）和突然的爆发期（客户数达到临界容量）。换言之，跨地域的互联网架构及互联网经济的性质让地域分割不可行。
其次，监管本身不是目的，金融稳健才是。对银行跨地区、多样化经营的限制，降低了其多样化资产组合能力，导致银行缺乏高抗风险能力。20世纪80年代的银行危机佐证这一点：从1981年到1991年，美国有1300多家银行和1400多家储蓄机构破产，破产银行的资产总额高达112 亿美元。另一方面，随着科技和通信变革，对网络小贷的监管也不能延续传统的现场监管方式，而应积极拥抱技术驱动型监管（RegTech）。通过身份验证、数据聚合、风险建模、情景分析、智能识别，监管机构能够打破信息不对称的窘况，消除从上而下监管的壁垒，实时把握企业运营动态，主动回应实践中的风险。总之，RegTech的使用让监管机构跨地域监管更加便利。
最后，社区本身不是目的，客户才是。正如美国过去的一个世纪，改革开放之后的中国，也经历从熟人社会向陌生人社会的变迁。高度的流动性不但改变了借款人的类型，也改变了经由个人关系形成的信用体系。因此，如果说根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》，线下小贷旨在扎根农村、服务特定社区，通过传统人际信用把控风险，弥补正规金融覆盖面不足的话；那么，根据《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》《广州民间金融街互联网小额贷款公司管理办法（试行）》等法律法规，以大数据、云计算、人工智能为依托的网络小贷，其目的则是利用客户画像和信用评级以精确防控风险，进而在降低客户融资成本的基础上，实现普惠金融。
1994年，美国出台《里格尔-尼尔州际银行及分行效率法》（Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act）》，废除了银行业金融机构的地理限制。人们相信，金融机构的跨地域经营不仅能给客户提供便利，还能推动更安全和稳健的金融体系的建立。无独有偶，我国城市商业银行和村镇银行从特定地域经营向跨地域经营的发展历程，亦是这一结论的最佳证明。
网络小贷治理须回法治轨道
法治是治国理政的基本方式，金融监管概莫能外。在依法行政的原则下，网络小贷治理首先应遵循《行政许可法》确立的“信赖利益保护规则”。《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”基于此，在全国213家企业已依法获得跨地域经营的行政许可，且网络小贷尚未出现恶性风险事件的情形下，监管机构不宜轻率修改法规，破坏当事人的预期。不仅如此，即使法规变化，在对之前依法设立的企业作出行政决定前，监管机构还应充分衡量废止其“跨地域经营”的利弊，只有公共利益的提升大于网络小贷产业的损失，且对213家企业的信赖利益进行补偿后，才可以改变既有授权，从而维护金融市场的稳定。
毋庸讳言，网络小贷的操作和制度均远未完善。当前，许多问题重重的现金贷公司试图取得网络小贷牌照，也可能导致现金贷风险迅速蔓延到网络小贷领域。同时，作为新兴的互联网金融业态，网络小贷具有跨区域、跨领域的特征，各地金融办主管的传统监管模式无法适应监管需求，亟待在国家层面上的统合，形成监管合力。针对上述问题，监管机构一方面要坚持行政法的“比例原则”，将现金贷和网络小贷加以区隔，在治理现金贷的高利息、多头借贷、暴力催收问题时，避免把相关规制措施一体适用到网络小贷，以防过犹不及。另一方面，要借鉴《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》的立法经验，确立中央和地方协同监管，银监会和金融办“双负责”的机制。详言之，对于金融消费者权益保护、金融结算和支付、网络安全和个人信息保护、大数据征信和客户画像等问题，中央金融监管部门负责制定统一的规范发展政策措施和监督管理制度，并负责网贷机构日常经营行为的监管，而地方金融办对本辖区网络小贷机构实施机构监管，负责对本辖区网贷机构的规范引导、备案管理和风险防范及处置工作。
作为金融和科技结合的新事物，网络小贷顺应了数字经济的发展潮流，通过“跨地域经营”拓宽了金融服务的目标群体和范围，有助于为社会大多数阶层和群体提供可得、便利的普惠金融服务，对于“稳增长、调结构、促发展、惠民生”具有重要意义。我们期待，未来的顶层设计再次回到“依法、适度、分类、协同、创新”的监管初衷，通过中央、地方的分工与合作，最终实现网络小贷的善治。
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