台湾若成美“境外通关”亚太首例 未见利先有害

台湾有可能成为实施美国“境外通关”的亚太区第一国。也就是说，凡是在台湾桃园机场场出境且搭乘飞往美国境内各机场的旅客，将同时在桃园机场办理出关手续以及美国的入境审查甚至是安检程序，并在飞行结束抵达美方机场时，直接以美国国内航线的出关方式进入美国领土。此说法一出立即引发各界讨论，而台湾外交部虽表示已就方案展开讨论且与美方保持联系，但仍语带保留地强调，目前美方还未就境外通关方案“开放各国申请”。

台湾现在已经是美国的“全球入境计划”伙伴，台湾游客不但可在美机场快速完成通关检查，部份机场还可使用自动通关系统（图源：中央社）

实际上，所谓的“境外通关（US Border Preclearance）”议题，对台美来说并非新鲜事，早在去年美国在台协会（AIT）便曾两度建议台湾于桃园机场设立境外通关。然而境外通关一方面涉及“治外法权”的让渡，另一方面也关系到机场免税商品贩售区的重新安排，以及机上免税商品贩售等涉及实际利益的议题。因此美国到目前为止在全球也仅拥有15个境外入境据点，且皆为与美国极为友好的国家，包括加拿大与加勒比海的巴拿马等国，欧洲仅爱尔兰设点，中东也只有阿布达比设点。

甚至在美方对外交涉境外通关的过程中，连南韩这样的紧密盟友，也在2015年单方面拒绝了美方境外通关的设置。为何会如此？主要的原因就是美方所推行的境外通关，主要的着眼点是为了美国自身安全利益的考量，而不是设置国的利益或者两国旅客的方便。

在911事件后，美方为杜绝类似事件，不但大幅加强机场安检，更希望把所有危险因子“杜绝于国门之外”，让访美旅客都能从搭上赴美航班的那一刻就确保“干净清白”，所以才会积极推动在其他国家设立境外通关据点，或者对原本已同意境外审查的国家，从原本只查验证照进一步增加安检程序，例如早在1986年就与美国签订《境外入境审查作业协议》的爱尔兰，在2008年后陆续增设全套的美国安检设备。

另一方面，台湾其实过去也曾在2005年与日本合作过“境外入境审查”，让日本的移民官员进驻桃园机场，提前查验护照真伪与签证、检验旅客身分等，但并未涉及安检程序，当时做法的目的是为了简化台湾游客入境日本的审查时间与程序，惟因旅客抵达日本后仍需进行指纹和脸部照片的采集，因此效果不显，最后于2009年日方喊停。至2016年日本再度向台湾提出“全套式”入境审查的合作，但在台湾2017年赴日人数高达456.4万人次，年增9.5%创历史新高的情况下，直到今日相关做法仍未能落实。

明显可以看到，这种“入境前审查”的做法，除了让原本会在目的地国家所形成的大量排队人龙，转移到出发机场，或是让目的地国家在安全上更有保障外，对出发地来说并，除了相关作业证实双边的关系友好到一个程度，让出发地愿意让渡部份“治外法权”甚至是经济利益外，连是否能够吸引其他国家或地区的旅客到出发地转机至目的国，其效果与吸引程度都还是未知之数。

而此次台美之间，在台湾已被美国列入“全球入境计划”伙伴，台湾旅客可在美国机场快速完成通关检查，甚至可使用自动通关系统的“高度方便”情况下，选在《台湾旅行法》获特朗普签署生效后，台美关系进入“紧密且融洽”的主流民意状态，再度提出关于在桃机设至“境外通关”的议题，时机颇为耐人寻味。而在此间，蔡英文政府能否在确保台湾利益与拉拢美国的天平上找出平衡或解决方式，将会是一大考验。