“我党中央从来没有直接向中央人民政府下过命令。中央人民政府颁布的法律命令都是党的创意，许多重要的文告都是先由党拟定初稿（不经过党的准备、考虑，是没有的），然后经过政协全国委员会或政务院讨论通过。”1950年4月13日，中共建政初期，时任中国政务院总理周恩来在全国统战工作会议上曾如是说。
8年后，中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教等五个小组，直接领导国家五个大口的工作。时任中共最高领导人说，“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。”“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”
再60年后，在“两会”甫结束公布的《深化党和国家机构改革》中，中共宣布设立中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等所谓“党中央决策议事协调机构”，同时国家行政学院并入中央党校、中央直属机关工作委员会与中央国家机关工作委员会整编为中共直属机关，中组部直接接手国家公务员局，中宣部统一管理新闻出版与电影，中央统战部统一领导国家民族事务委员会和国家宗教事务局（仅对外保留牌子）……似大有以党直管的趋势。
从1949年开始，中共一直在寻找处理政党与国家关系的方式，但并不总是成功的（图源：Reuters）
中共建政以来，党政关系几经变迁，如今之势与数十年前的争论何其相似乃尔。外界持尖锐批评者称，粗略来看，1978年之前的“党政不分以党治国”到1980年代短暂的“党政分开”，再到循序推进的“以党统政”，此番改革颠覆党政分开的传统。但殊不知所谓“党政分开”本就是1980年代的昙花一现，如今之改革只是开启另一个党政关系大调整的周期。
其实，党政关系模式之争并非中共一家之困境，当年苏联初创也曾遭遇，开创中国近代一党执政模式的中国国民党政权也在“训政”时期因党政双轨体制在中央和地方的不同而弊病丛生。
党组织国家体制化，还是与整个国家机器保持距离，直接决定了中共执政方式乃至社会的治乱兴衰。为此，中共尝试了各种办法，也走了很多国民党曾经走过的弯路。
总体来看，中共建政党政关系虽经历三四个阶段，但其根本性的分歧或者差异不在于对“党的领导”本身的异议。因为“党的领导”不仅是中共建政近70年的实际，而且在此次修宪中被再度明确规定。也即是说，在现有的认知下，中共与国家机器不是领导与否的是非问题，而是领导和执政的方式方法的问题。
按照马克思主义经典认知，共产党的领导并不只是在政体上保持对国家机器的掌控，而是更多地反映在它是作为整个社会的领导核心力量对各阶级阶层、社会组织，当然也包括国家机器的领导，以推动所有力量追求一个共同的共产主义目标。
这一认知暗含三层含义：其一，共产党作为执政党的含义并不等同于西方两党及多党制的执政党。因为西方意义的执政党仅仅是行政官僚机器层面的，而不包括对议会（议会恰恰是政党争斗的角斗场），也不包括司法机关（不代表任何政党利益的独立存在），更不要说游离态的民间自由社会组织。
其二，这种领导关系更根本地体现为国体概念，即界定清晰的统治阶级与被统治阶级以及社会主要矛盾的关系，而非政体即政权结构组成本身的表现形式。
其三、这种领导不是以一种国家强制力来保障实现的，更重要的是通过思想、政治方向的引导，所以并非组织结构意义上的上下级管理与被管理的关系，包括对国家机器亦是如此。
但鉴于国家机器在整个“联合体”中的特殊功能，中共肯定会刻意去强化对其“领导”甚至“控制”。
中共智囊、中国社会科学院政治学研究所研究员陈红太10多年前在《从党政关系历史变迁看中国政治体制变革阶段特征》一文中说，共产党对于国家政权的态度不是把他看作正义的化身或社会公益的代表，把自己置身其中，而是把他看作是党和人民实现政治目的的工具，是党领导人民实现政治经济解放、社会自由的社会上层建筑。共产党把自己定位在国家和社会的领导者，而不仅仅是行政权的执掌者。
既然“领导”是一个方式方法问题，那么便有所谓尺度的弹性空间。事实上，中共对“党的领导”认知经常随着实践和历史的发展变化进行自我修订。正如前文所说，毛泽东认为“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分”，而邓小平则在1980 年中央政治局扩大会议发表《党和国家领导制度的改革》宣称“要着手解决党政不分、以党代政的问题”，江泽民则说“党要管党”。中央党校2009年版《党的建设辞典》进一步解释说，党的领导的实质就是帮助人民群众认识自己的利益，并且团结起来为自己的利益而奋斗。因此，党的领导不是靠行政权力来实现的……
但无论如何表述，其本质焦点在于，人事权力和事务权力在党政之间的分配。一方面，中共党组织的权力过大，必然干扰行政事务的实施；而中共党组织的权力过小，尤其是对人事任免权的弱化，则无疑难以保证其意志付诸实，自废武功。
评论称，习近平的此次党和国家机构改革便是因应后者在近10年的党组织涣散弊端，也是一种“反正”。这一说法的确可以理解。事实上，5年前，当习近平上台执政时，的确通过新设立的超级架构如中央全面深化改革领导小组、中央网络与信息化领导小组、国家安全委员会等弥合将党权渗透至国家机器中，以协调党和国家机器的步调，统一意志和方向。如今，他只是撤下了本来就很模糊的那层窗纱。
不过，这的确埋下某些隐患，需要回答和理顺。之前，至少在表面上，一个政党的意志上升为国家意志，需要经过人民代表大会的通过予以确认或者驳回。而现在则是政党机器与行政事务执行部门的直接对接，由政党直接下达指令，置人大稽查于什么位置，需要区隔和理顺。
当然，有声音期待未来会有规范化的程式指引，或者说对中共的政党行为进行更有效的法治规范。但很显然，当整个架构变化，所谓的法治（哪怕再加上党内民主），也只是对程序的理顺而已。未来国务院下属职能部门，甚至国务院本身，将对全国人大负责还是对党中央负责，“多对一”产生分歧如何处理？这都是难以言明的障碍。
陈红太说，“中国党政关系的阶段性变革还表明，中国政治体制的变革并不是以某种抽象的价值目标为动因的，而是中国共产党三代领导核心依据党的执政经验或教训和应对当时中国社会所面临的重大政治经济形势发展的需要而作出的对策性选择”。当下之调整何尝不是一次从“党弱政乱”到党权重建的政治周期，动态总是绝对的，而平衡则是相对的。
评论 (0)