近日，由中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社共同发布的《法治蓝皮书中国法治发展报告No.16（2018）》（下称“法治蓝皮书”）。法治蓝皮书显示，环境资源保护类型的公益诉讼案件占据了绝大多数，国有财产保护与国有土地使用权出让类型的案件各地亦有出现，但总体数量较少，食品药品安全监管由于是立法新增的领域，到目前为止，该领域的诉讼案件在各地极为罕见。
另外，从数量比例而言，由于检察机关借助检察建议消解了大部分潜在的行政公益诉讼案件，进入诉讼程序的案件数量比例很小。
由试点至立法
2015年7月1日，全国人大常委会发布《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，试点地区确定为北京、安徽、广东、江苏等13个省、自治区、直辖市，试点期限为二年。
在此期间，最高人民检察院和最高人民法院先后颁布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》与《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，对行政公益诉讼的程序规范事项进行了详细规定。
2017年5月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议认为，试点期间积累了丰富的案件样本，公益诉讼制度设计在实践中得到充分检验，正式确立这一制度的时机已然成熟。
2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议正式通过了关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，其中《行政诉讼法》第25条增加1款作为第4款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
至此，行政公益诉讼成为行政诉讼的正式制度装置。
有合作有对峙
法治蓝皮书指出，行政公益诉讼在各地的实践开展，表现出高度灵活的政策试验色彩。
一个有趣的现象是，尽管行政公益诉讼表现为检察机关对行政机关的外部监督，但在行政公益诉讼整个试点过程中，检察机关同诸多行政机构更多体现出一种协作配合的姿态，尤其试点检察机关也需要辖区内行政机关的支持来推动试点工作的开展。
例如，吉林省人民检察院在行政公益诉讼试点过程中，格外重视行政机关予以配合支持的基调，分别同诸多行政部门签署了《吉林省人民检察院、吉林省环保厅关于在生态环境保护工作中加强协作配合的若干意见》《吉林省人民检察院、吉林省食品药品监督管理局关于在食品药品监督管理工作中加强协作配合的若干意见》等带有合作性质的规范性文件，通过这种形式尽可能获得相关行政监管部门对于行政公益诉讼试点工作的理解与支持。
当然，合作并非全部。比如，行政诉讼对于调解模式的坚决否定，意味着“不履行法定职责”等被诉行政行为必然将承受合法性审查，这使得检察机关与行政机关的关系也颇具对峙色彩。
《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第17条规定，“人民法院审理人民检察院提起的行政公益诉讼案件，不适用调解”。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（高检发释字〔2015〕6号）第48条规定，“行政公益诉讼案件不适用调解”。
上述文件对于“禁止调解”原则的重申，使得行政公益诉讼与现行《行政诉讼法》确立的“有限调解”原则之间存在一定的张力。
法治蓝皮书认为，在现有的官僚评价机制下，“禁止调解”使得被诉行政机关将担负较大的败诉压力与潜在负面评价，当然也在某种程度上解释了为何大多数案件在诉前程序通过检察建议便得以解决。
整改否难确定
按照行政公益诉讼制度试点期间的要求，发送检察建议是检察机关正式提起诉讼的法定前置程序，检察机关只有在履行检察建议程序且没有实现公益恢复效果的情况下，才可以正式向法院提起行政诉讼。
2017年《行政诉讼法》增设的公益诉讼条款之中，将检察建议设定为检察机关提起行政公益诉讼的必经诉前程序。
法治蓝皮书显示，在已有的行政公益诉讼实践中，检察建议发挥了较为高效的过滤效果，大部分案件经过检察建议程序便已经实现维护公益之目标，大大节省了司法制度成本。
根据最高人民检察院的官方统计数据，截至2017年5月《行政诉讼法》正式修订之前，各试点地区检察机关共办理诉前程序案件6952件，占全部公益诉讼案件的88%以上，其中行政公益诉讼诉前程序案件6774件，除了未到一个月回复期的有935件外，行政机关纠正违法或者主动履行职责的4358件，占75%。
“可以说，由于检察建议所发挥的制度过滤功能，行政公益诉讼在实践中呈现出诉前程序（检察建议）+诉讼程序双轨并驱模式。”法治蓝皮书说。
不过，法治蓝皮书也指出，在实践中诉前程序与诉讼程序之间的衔接，往往会出现法律适用上的困惑。
诸多行政机关收到检察建议书后，在法定期限内回复检察机关其已启动相关程序或已经开始整改，但实际效果上并未履职到位，检察机关对于此类情况难以确定是否需要即刻进入诉讼程序。
“如何从检察机关的外部视角来实现对行政机关法定职责的持续性监督，检察建议的诉前程序怎样及时转入诉讼程序的标准设计等诸多程序议题，还需要在今后司法实践中不断探索完善。”法治蓝皮书说。
此外，在检察机关如何获取公共利益受损的线索信息上，很多地区的检察机关也进行了有益探索。无论是两年试点期间，还是试点结束后2017年《行政诉讼法》新增的公益诉讼条款，均严格规定了检察机关所掌握的线索必须在“履行职责中”获取。
法治蓝皮书发现，实践中，很多地区的检察机关为更好地获取相关线索信息，纷纷建立系统内部的各类沟通协调机制，以此加强民事行政检察部门（以下简称“民行部门”）与其他部门之间的信息共享能力。譬如，在试点期间，北京市石景山区人民检察院出台了《开展行政公益诉讼线索摸排工作的实施方案》，要求民行部门加强与案件管理、职务犯罪侦查等相关业务部门的业务联系，促进建立案件线索双向移送机制。
法治蓝皮书分析，今后行政公益诉讼案源机制面临的一个压力是，国家监察委改革将使得职务犯罪的查处职能从检察系统中剥离，所谓“履行职责中”获取公益诉讼线索的法定概念将被重构，原本较为便捷的检察系统内部协调机制将不复存在，亟须提前部署检察系统民行部门与监察委之间的信息共享与线索移送机制，这是未来行政公益诉讼案源机制改革的重要事项。
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