要实现全社会的创新驱动发展战略，需要解决两个认识上的问题：其一，创新是自上而下发生的，还是自下而上涌现的；其二，创新的基础支撑条件来自哪里？正是由于对这两个基础性问题的认知模糊，导致我们的创新政策总是处于要么只开花不结果、要么雷声大雨点小的尴尬状态。
对于第一个问题，通过对世界范围内的创新活动的考察，可以明确地说：创新都是从基层开始的。无论是马云、马化腾、比尔•盖茨、乔布斯还是马斯克，中外成功的创新者无一例外，这就意味着自上而下的创新模式是无效的。因此，实现创新的关键在于自下而上的涌现，随着创新范围的扩大，其对环境的要求越来越苛刻，此时，破除创新成长过程中所遭遇到的各种制度障碍与短板就是政府需要做的事情，而不是相反。毕竟创新的主体是来自基层的企业或个人，而不是各级政府，因而，政府需要做的就是营造适宜的创新土壤、提供公平的竞争环境，最大限度上降低制度成本，给创新的存活留出最大的生存空间。
对于第二个问题，从宏观角度来看，创新驱动发展战略要能有效实施，关键在于基层创新能力的提高，而基层的选择在于县级层面，恰恰是这个层面直接决定了中国的整体创新能力。遗憾的是，以往的研究很少关注县级区域，导致中国的创新出现一个奇怪的断流现象，即从中心城市扩散开来的创新活动无法向下游有效传递，由于缺少必要的接受与学习能力，创新总是被迫停留在半空中，这种模式逐渐演变为一种社会构造壁垒：城市是城市，乡村是乡村。在省、市、县三级垂直治理结构中，县级区域状况直接决定了中国的社会状况，如果能够盘活县级行政区域的创新能力，那么从上到下的创新驱动链条就能真正连接起来，一旦实现，整个中国的创新面貌将为之一变。
由于任何创新的实现都是需要支撑条件的，而人才和知识则是所有基础支撑条件中最具活性的要素，现在的问题是县级区域在整个创新链条中基础最薄弱，在创新谱系中：高端创新、中端创新与低端创新是处于连续统状态，三种类型的创新对应不同的基础支撑条件，在物理空间上就呈现为省、市、县三级创新体系，只有这样创新活动才能引发扩散效应与溢出效应。就当下的实际境况而言，县级区域已经成为我国创新驱动战略中的最大短板。为了激活这个层级的创新能力，县级区域的知识与人才从哪里来呢？自己储备显然不现实，那么可用的模式就是借鸡下蛋或者借船出海模式。据官方信息报道，截至2018年6月19日止，我国共有34个省级行政区、334个地级行政区域和2851个县级行政区（其中独立设县单位为1359个）。非常有趣的是，截至2016年5月30日，中国大陆目前共有各类高等学校2879所，其中普通高等学校2595所（含独立学院266所），成人高等学校284所。这组数据对比起来，不难发现：我国的高校数量与县级行政区域的数量基本相等。
首先，高校数量多于县级行政区域数量的地方，经济发展都比较好，创新能力也比较强，反之亦然。比如2017年全国经济总量前四名的省份都是高校数量大于县级区域的数量，如广东、江苏、山东、浙江等；其次，那些高校数量明显少于县级区域数量的地方，经济转型短期内很难实现，而且其创新能力也是不强的。如图中显示的十三个县级数量高点区域，如河南省、河北省、四川省、黑龙江省、山西省、广西、云南等省区。
之所以会出现这种结果，与现代高校的功能有关。通常来讲，高校具有培养人才、输出先进理念与生产知识的功能，而这些功能直接决定了区域的创新能力与社会转型进程。一项创新的实现，需要经历从前沿的理念开始的创意阶段、到具有接收能力与实践能力的企业操作阶段，并有市场的需求与认同作为潜在支撑力量，而这些要素都是高校所输出的主要知识形态。做一个推论：高校密集的区域群体竞争意识更强，也更喜欢市场机制，反之亦然。
从理论上说，把高校与市场打通，能够实现双赢：高校获得发展所需的物质资源，而市场则获得发展所需要的人才与知识，这一点正在被双方认识到。遗憾的是，在高校与政府之间，目前我国大多数地区与大多数高校仍然处于很少联系的阶段，就像两个分立的世界，各自按照自己的轨迹运行，虽然都运转得很难，但是就是无法实现有效的沟通，这已成为当下的一种通病，两套系统间的范式不可通约性，造成的经济后果就是：两方的优势资源都处于闲置状态，造成资源的严重浪费。
整个中国经济转型能否成功不是看几个节点城市的表现，而是看全国基层区域的表现，否则拖后腿现象就会阻碍社会的整体进步。如何让基层县级区域与大学实现实质性的关联、并取长补短就是本文想要阐明的一个主要观点：任何一个县级区域都要与一所最近的大学形成实质性的智力关联，以此弥补基层区域知识与人才不足的现实。众所周知，现代的任何一所大学几乎都是一家综合大学，它内部所拥有的知识与人才足够支撑一个县级区域综合发展的需要。如果能够实现县级区域与大学之间的联姻关系，将给当地带来实质性的长久影响。
客观地说，中国有数量众多的大学，但是其并没有发挥出应有的社会影响力，大学对于社会的影响与引领作用微乎其微，不能不说这是大学的失败。造成这种局面的原因主要有以下两点：首先，整个社会仍处于条块分割状态：政府是政府、大学是大学、市场是市场，这种无形的分割造成两种严重后果：其一，三方相互不认可，尤其是政府与大学之间，这也是造成整个社会认知分裂的重要原因。很多问题在大学看来早已解决根本不是问题，而政府则认为大学的观点属于好高骛远型，缺乏对实际的指导作用，而整个社会则以旁观者的身份出现，甚至不时讥讽一下大学与社会之间的脱轨；其二，由于三者运行范式的差异，导致整个社会无法收获由知识带来的溢出效应，这对于整个社会来说就是巨大的福祉损失。知识管理专家曼斯菲尔德（Mansfield，1985）早就指出：诸多证据表明众多行业中存在显著的学习溢出效应。如果一个区域无法形成有效的知识溢出效应，那么这个区域注定是处于退化状态。其次，制度安排造成的隔离作用，也是大学影响力孱弱的重要原因。民间关于大学的所谓“象牙塔”比喻就很好地说明了这种情况，问题是这种隔离模式会造成知识的“堰塞湖”现象，一旦社会上出现违背常识的决策时，会造成基于知识的社会动荡。
中国社会之所以进步缓慢，就在于基层缺少学习能力，习惯性地陷入封闭自足状态，从而无法促成进步趋势的形成。要破除这种惯性，唯有从外部强行注入知识，即被动学习模式，从而在干中学的过程中形成知识的溢出效应。中国的社会问题大多出在基层，由于基层决策水平的低下，导致一个区域人为地陷入退化轨迹，而大学作为一个活的知识源会极大地改变这种状态，这也就是我们极力倡导每一所大学助推一个县级区域的初衷所在，使之被迫进步。照常规来说，一个县级区域遇到的问题对于一所大学来讲，应该不是问题。通过外援知识的介入，可以最大限度上遏制县级区域不时产生的很多愚蠢决策，而且大学在助推地方政府决策科学化的过程中，也获得了相应的收益与影响力，从而导致整个区域因为正确决策而获得源于知识的收益与进步，而且，通过这种方式，政府、市场与大学之间会形成良性互动局面，这对于当地文化的改变与社会的转型也是具有深远意义的。
不包括市辖区，中国现有1359个县，百强县在全国县级区域总量中占比不到8%，仅就百强县的分布而言，也已经间接证明了这个主题，如江苏、山东、浙江的高校数量与百强县之间存在明显的相关性。如果富裕县的比例扩大到20%，相信就更能充分反映高等教育对于区域经济发展的强大支撑作用。现在的问题是，大学与县级区域的合作的动力机制是什么？
首先，要明确这种合作不是基于行政命令，而是源于双方各自发展的内在需求，是立足于市场的双赢行为，否则会出现事倍功半的拉郎配现象。其次，县级行政部门要清醒认识到，随着社会的进步，社会治理的复杂度在快速增加，仅靠自己的智力资源是无力应对这些新生的复杂问题的，必须引入社会的智力资源，从而提升社会的治理水平。对于大学而言也要放下骄傲的身段，积极参与社会服务，不仅可以藉此获得原本短缺的资源，同时也可以把自己的知识与智力贡献给社会，从而实现自我价值，并增加大学的社会影响力。第三，在大学与县级区域政府的广泛合作中，对于区域内市场机制的维护以及社会转型具有重要的助推作用。历史无数次证明：那些荒谬政策频繁出台的区域也多是知识与智力资源严重不足的区域，反之，那些发展比较好的区域，也多是知识与智力资源库存相对比较丰富的区域。
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