27日，备受社会关注的个人所得税法修正案草案提交十三届全国人大常委会第五次会议二次审议。关于个税起征点，个税二审稿中未对起征点进行修改，维持了一审稿中起征点调至每年6万元，即每月5000元不变。
上海交通大学安泰经济与管理学院教授潘英丽近日就减税问题接受了《陆家嘴》专访，潘英丽教授认为，起征点提高多少不太重要，重要的是起征税率要低，低收入家庭所得税可以少交点，以增强纳税人意识。
她同时指出，不管从家庭还是从企业来看，税负都已很重，减税已刻不容缓。政府财政功能需要从吃饭财政、投资财政转变到有效提供公共产品。以下是她的主要观点。
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户均税负已超5万元
财政学家高培勇近日在财政主题演讲中提到我国隐性税制特点。税收的90%是通过企业开征的，但这个税负最后是向消费者和股东转移的。企业不是纳税主体，而是政府征税的载体。
除了增值税、所得税等各种税收负担外，企业和个人还须交纳五险一金，比例高达工资成本的40%~45%。企业产品销价因产能过剩和外需收缩而不断下降，相比较，政府税率没减，引入电子信息技术后征税效率却提高了不少，另外营业税转增值税实际上还给不少行业增加税收负担。企业普遍经营困难，步履维艰，难以为继。减税已经刻不容缓，否则实业坍塌，系统性风险将难以控制。
另外，高培勇提到人均税负已达1.5万，户均税负已近5万。
我查了国家统计局的相关数据，2017年公共预算收入中的税收是14.436万亿，如果考虑企业交纳的五险一金即社会基金收入约为6万多亿元，这两项合计约为20.6万亿。
如果由13.8亿人口平摊，人均接近1.5万元。户均人数为3.02人，户均4.5万元。如果再考虑政府土地批租等方式获得基金账户收入6万余亿。总额约为27万亿元，户均正好是5.9万元。
可见，不管是从企业角度，还是从家庭角度来看，税负都是过高了。
为什么要减税？降税很有可能不会减少政府税收收入。这是拉弗曲线考诉我们的一种可能性。
因为，政府税收的规模不仅取决于税率，而取决于经济活动水平决定的税源。不减税，家庭消费和企业的投资和经营活动都没法稳步增长，企业经济活动萎缩，将导致税源收缩。
反之，减税促进民间投资和消费，经济更健康和可持续，税源的增长可以抵消税率下降对政府税收的不利影响而有余。目前可以判断的是税负已经过高，企业已经不堪负担了。如此，没人愿意做实业，经济增长减缓，税源流失，资本也可能套现并出走。
所以，减税对经济转型和可持续发展已成必需，并已到了非常迫切时刻。
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政府收入花到哪里去了？
政府收入包括税收和土地批租收入花哪里去了？归纳一下大概三类：吃饭、投资、支撑行政管制需要。
中国的财政，以前朱总理称其为吃饭财政。
吃饭财政就是维持公共部门的日常开销。后来加上了投资财政，政府支出中有很大一块是用于固定资产投资的。政府搞投资财政是很容易理解的，政府需要通过GDP的增长体现成绩，政府的税收也是以企业为载体征收的。因此，地方政府通过大规模的基础设施建设来吸引企业投资。政府先行投资、并以各种优惠招商引资，然后让企业成为政府税源，形成GDP增长与政府财政的闭环。
第三是行政管制的成本开支。行政管制对市场经济发展是一种制度交易成本。政府征了税，又去给企业发展制造更多麻烦。企业做投资做业务要盖更多章，要跑很多部门。相比较在防范商业欺诈和机会主义，保护消费者和投资者合法权宜，维护市场秩序方面却做得很不到位。
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财政的四大功能
十八大三中全会提出了财政的四大功能：
第一是促进资源的优化配置，第二是促进市场的一体化，第三是维护社会公平，第四是维护社会的长治久安。
从经济学角度来讲的话，资源优化配置，涉及到基础设施投资、人力资本投资，和一些基础性技术的开发。包括一些具有战略意义的产业发展，需要政府创造基础性条件。
市场的一体化，我的理解是要解决地区间的市场分割和地区发展差距，实现人均意义上的平衡发展；另外需要解决市场的外部性问题。经济活动有负的外部性和正的外部性。负的外部性比如环境污染，需要通过税收、罚款和惩处去调节，约束或限制产生负外部性的企业发展。具有正的外部性的领域如教育、医疗、科技创新等经济活动需要政府激励和支持。
社会公平需要通过政府的转移支付促进。这种国民收入的二次分配是政府财政的重要职能。通过向高收入群体、富裕家庭征收更多税收，并补贴贫困家庭、下岗工人、保障残障人群。通过这些转移支付，缓解贫富差距。
第四项就是国防和维护社会治安。
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转变政府职能提到议事日程
政府需要从一直以来的促增长、保增长转到有效提供公共服务。这要求推进财政改革。两个重点：
一是财政要透明，收了多少钱，花了多少钱，花到哪里了？要清晰，要公开。
二是达到取之于民，用之于民的公共财政本义。用之于民就是提供公共服务。取之于民并有效率地用之于民，那么政府征税就有了坚实的合法性基础。百姓的纳税意愿才能得到有效的提升。政府原来靠投资拉动GDP增长，未来要靠提供有效率的公共服务来体现政府的社会价值，弥补市场的不足。
十九大报告提出了新时代的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。如何才能解决不平衡不充分发展问题，实际上难点是政府职能的转变：如何从原来的吃饭财政、投资财政、行政管制财政，转变到有效率的公共服务财政。
减税与政府职能转换，如何齐头并进？减税需要减少支出，否则无法平衡。另外，在经济转型攻坚期，显然也需要负债以支持有效率的公共服务供给。
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中央与地方财税的不平衡
现在即使不减税，一些中西部地区地方政府都已经入不敷出了。地方政府希望中央政府买单，已欠债务也期望转移给中央政府承担。因为中央跟地方的财税关系是不平衡的。
以前中央和地方税收大致各征50%。现在地方政府大概再多1-2个百分点，地方财政收入大约占51%或52%。剩下48%或49%为中央财政收入。但是财政支出85%左右是由地方支出的。这里35%的缺口有一部分由中央征收以后再通过转移支付拨给地方。通常由下达项目的方式进行。比如西部大开发、东北振兴都有相应的财政资金。
通过项目转移支付存在一些问题。地方政府的经济工作就两个事儿，一是招商引资，一是“跑部钱进”。跟中央要钱要项目。中央给钱给项目还需要地方政府提供配套资金，但是这些项目并不见得是当地最需要的，最符合地方经济比较优势的。地方政府还要贴钱进去，建成后很可能变成了过剩产能，地方政府反被套牢了。比如中西部地区的部分制造业项目和大量新城建设都处在闲置状态。
地方政府30%多财政缺口，一部分通过中央的转移支付填补，另一部分就要通过卖地来支撑。地方政府土地收入通常占到地方政府收入的40%左右，土地卖得好的时候，甚至高到50%~60%。现在土地流拍，地方收入的这一块就减少了。
中央与地方财税关系的调整，有两套思路。
一是放，让地方开征更多税种或提高地方征税比例。
二是收，就是把事权，由地方政府承担的公共服务责任，上收到中央。
我们认为，用于教育、基本医疗保障和养老保障等人头上的公共服务，应该中央掏钱，以促进人均意义上的地区平衡和社会公平。目前教育支出大概占全国财政支出的15%左右，中央只占5%，95%是由地方政府承担的。
这个结构不合理。现在九年义务教育70%的经费是由县级政府提供的。这就必然导致地区义务教育资源在数量和质量上存在巨大的不平等。义务教育应该由中央根据人头拨款，并委托地方政府执行。
比如外地人到了上海，他们的子女都应该与本地居民一样平等获得受教育机会。如果，义务教育由中央统筹，大城市就会赶人了。保底的基本医疗也应该由中央掏钱。相比较高等教育、艺术专业类或技术类学校可扩大市场准入，让市场发挥更大作用。
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起征点提高多少无所谓
但税率要低一点
对于个人所得税，现在收入高的群体无非几类，一类是金融机构高管，包括做投资的人，还有一类就是从事互联网以及计算机等的高新技术产业。演艺圈也要整顿了，这里涉及到阴阳合同等避税或逃税行为，现在由行业协会给出指导性价格，以后演员获得报酬不能超过多少。这样的价格调控是可以的，也是必要的。
中国以规模扩张为主要特征的工业化阶段已经结束了。
产业升级或称新工业化阶段，是技术升级的高质量发展。人才、人力资本投资和人的主观能动性在其中发挥着核心的作用。中国要大规模吸引国际人才和海归人才，就需要将来自工作收入的所得税降低到国际平均水平。
通过我国创业环境改善，允许私人更便利地办公司，建私募投资基金，科技人才和金融人才是愿意回归的。香港个人所得税最高也就16%-17%，我们最高档却为45%，怎么能吸引人才？我认为，为了吸引人才，中国的个人所得税税率上限应低于发达国家的平均水平。
提高个税起征点有多种建议，5000，7000或者1万，起征点提高多少无所谓，但最低一档的税率要低一点，低收入家庭的所得税可以少交点，但要培养他们的纳税人意识。我们在购买商品都已缴税，但是大多数人都不清楚，对政府财政收支和公共服务供给关注不多。政府的事似乎与我们家庭无关。其实在高税负背景下，企业以次充好，导致产品质量低劣，很可能就是产能过剩背景下税负转嫁的新形式。
因此，个人所得税最重要的仍然是税率，税率分档要简单。现在有七档，其实三档就够了，低档税率低一些，主要要培育大家纳税人意识，高档税率要有国际竞争力，便于吸引人才。
近期有不少企业家比如远东控股集团创始人蒋锡培建议政府必须下决心降低企业的税费负担，引起了热议，某种程度上也反映了企业的税负问题。企业所得税率现在是25%，美国这次降税由原来的30%调到20%了。我们也应该调到20%左右，高新技术企业也相应地下调。
8月27日，正在召开的十三届全国人大常委会第五次会议再次审议个人所得税法修正案草案。
这是自1980年个税立法以来的第七次修改，与上次修改时隔7年，同样引起公众关注。
此次个税法的修改力度很大，最大的亮点是什么？5000元的起征点是否合适？ 45%的最高档税率是否高了？为什么要新增专项附加扣除的规定？费用扣除标准为什么要实行全国“一刀切”？……这些公众关注的问题，也正是立法者多次审议时认真斟酌之处。带着这些疑问，8月26日，记者采访了部分权威人士和专家。
1.为什么要由分类税制向综合税制转变
我国目前实行的是分类税制，即将个人不同性质的所得进行分类，分别扣除不同费用，以不同税率课税。党的十八届三中全会决定提出，“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”，这是个税改革的总体方向。
个税法修改的最大亮点在于开启了从分类税制向综合与分类相结合的个人所得税制的改革。全国人大常委会法工委相关负责人认为，这么多年来，个税改革一直朝这个方向努力，个税法修改终于迈出了关键的第一步。这次修改由分类税制向综合与分类相结合的税制转变，把以前的工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得作为综合所得，按照统一的超额累进税率进行征税。
分类税制有什么弊端？实行综合与分类相结合的个人所得税制，于国于民有什么好处？
中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌说，在现行分类税制下，工资薪金所得每月按3500元的费用扣除后按3%—45%的超额累进税率，劳务报酬所得每次不超过4000元的，减除800元费用，超过4000元的，减除20%的费用，然后按20%比例税率征税，超过一定数额后实行加成征收，最高税率相当于40%。此次个税法修改后实行综合与分类相结合的税制，一个纳税人如果既有工资薪金所得又有劳务报酬所得，年终要将两项所得合并适用统一的超额累进税率表。分类税制最大的弊端是“认钱不认人”，由于无法将不同来源的所得按照纳税人个人归集，根据个人总所得纳税，因此导致所得相同的人由于所得性质不同税负不同，不利于税负的公平分配。
在综合与分类相结合的税制下，纳入综合范围的不同所得项目将合并计算纳税，税负的分配将更为公平。此外，综合与分类相结合税制下，自然人纳税人需要将全年纳入综合所得的各项收入汇总向税务机关进行纳税申报，这将带来政府与纳税人关系的重大变化，有利于提高纳税人意识，增强纳税人参与社会治理的动力，对于促进国家治理现代化具有重要推动作用。张斌这样总结综合与分类相结合税制的好处。
国家税务总局税收科学研究所所长李万甫说，在原来分类税制下，每取得的一笔收入，由收入的支付单位作为代扣代缴义务人向税务机关申报纳税。个人基本上不跟税务机关打交道。这种分类税制虽然征收简便，但是没有很好地发挥个人所得税对收入分配的调控功能。实行综合计税，能够较好地体现个人收入的合理负担，增强纳税人的认同感。此次个税法修改，只是将四项所得纳入了综合计税，其他各项所得还是沿用原来分类计征的方式。
2.基本减除费用标准为什么确定在5000元
草案规定，居民个人的综合所得，以每一纳税年度的收入额减除费用6万元以及专项扣除、专项附加扣除和依法确定的其他扣除后的余额，为应纳税所得额。这条规定，也就是媒体所说的，个税起征点为每月5000元。
自1980年将个税起征点确定为800元/月后，我国先后3次根据经济社会发展情况调整个税起征点，分别是2006年提高到1600元/月，2008年提高到2000元/月，2011年提高到目前的3500元/月。7年间，平均工资在不断上涨，现有的个税起征点已经不适应当前的状况，需要上调，才能减少中低收入者的压力，增加这部分人到手的实际收入。
为什么个税起征点要提高到5000元？依据何在？财政部部长刘昆就草案作说明时认为，这一标准综合考虑了人民群众消费支出水平增长等各方面因素，并体现了一定的前瞻性。按此标准并结合税率结构调整测算，取得工资、薪金等综合所得的纳税人，总体上税负都有不同程度下降，特别是中等以下收入群体税负下降明显，有利于增加居民收入、增强消费能力。
全国人大常委会法工委相关负责人解释：看个税，不能单纯考虑一方面因素，而要综合考虑各方面要求。起征点除了考虑居民基本生活消费支出的变化情况外，还要考虑个人所得税作为一个直接税发挥调整收入分配的功能。“虽然有人觉得5000元的标准离预想的有一定差距，但是如果大家仔细算一下，这次改革是综合改革，除了提高5000元基本减除标准之外，同时增加了一些专项附加扣除，扩大了低档税率的级距。可能你以前适用的是10%的税率，个税法修改以后就适用3%的税率，这是一个综合减税的过程。”
中国人民大学财政金融学院教授朱青指出，这次个税改革的主导思想之一，就是要给中低收入者减税，但与以往几次改革不同的是，这次减税并不是单纯地提高费用扣除标准，而是采取了三项措施：一是将费用扣除标准从每月3500元提高到5000元，提高了近43%；二是加进了专项附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金、赡养老人等支出，从而使费用扣除标准从过去的“一刀切”变成个性化的费用扣除，让税前扣除标准更加贴近纳税人的实际情况；三是调整了累进税率表，拓宽了3%、10%和20%三档低税率适用的所得级距，如以前3%的税率只适用每月0—1500元的应税所得，修改后适用于0—3000元的应税所得。“应当说，这次‘三管齐下’的减税措施也是个税法修改的亮点之一。”
3.最高档税率45%是否高了
草案规定，综合所得，适用百分之三至百分之四十五的超额累进税率。
在征求意见过程中，有人认为，税率过高，不利于调动高收入群体创造财富的积极性，也不利于留住、吸引高端人才。
那么，目前个税法修正案草案规定45%的最高档税率，依据何在？
45%的税率覆盖的是每年96万元以上的应税所得，在这之下的部分都是按照各档的低税率适用的。从我国现在的调节收入分配来看，高、中、低收入差距比较大，维持一定的税收调节率是保持包容性发展、促进包容性增长的必要。
“目前个税法修正案草案没有采纳某些人的建议将45%的最高边际税率降到35%，我想还是从社会公平角度来考虑的。”朱青认为，个人所得税除了筹集财政收入外，还有一个重要的职能就是调节收入分配，它与社会保障制度搭配可以起到“抽肥补瘦”的作用。当然，个税税率过高不利于引进人才，但如果过低也不利于矫正收入分配不公。
朱青坦言，在制定个人所得税的税率时，国家一定要在公平与效率之间进行权衡。当前我国收入分配差距较大，基尼系数常年在0.4这个国际警戒线之上，已经影响到社会稳定和居民消费能力的扩大，亟须国家通过财政税收手段加以调节。党的十九大报告也要求履行好政府再分配调节职能，所以从这个意义上考虑，这次二审稿维持了45%的最高税率不变，应当说是合理的。
4.为什么要新增专项附加扣除的规定
草案规定，专项扣除，包括居民个人按照国家规定的范围和标准缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费和住房公积金等；专项附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等支出。这几项支出，可以在税前扣除。通俗地讲就是，以后纳税时，除减去基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等专项扣除，还要减去专项附加扣除，再计算要纳多少税。也可以用这样一道算式来表示：应税所得=年度收入-6万元(起征点)-专项扣除-专项附加扣除-依法确定的其他扣除。
全国人大常委会法工委相关负责人说，此次修法增加了专项附加扣除的规定，个人除了起征点以外，还可以根据家庭的具体情况，对于教育、医疗等支出予以税前扣除。在征求意见过程中很多人提出，养老支出对个人负担也比较重，特别是随着我国人口老龄化的日益加快，独生子女家庭居多，赡养老人支出负担很重。为进一步减轻他们的个人税负，二审稿在专项附加扣除里增加了赡养老人支出。
为什么要新增专项附加扣除的规定？刘昆在草案说明中指出，主要是考虑个人负担的差异性，更符合个人所得税基本原理，有利于税制公平。
草案在征求意见时，网民对“专项附加扣除”的规定一致叫好，但这也带来了新的问题：专项附加扣除，怎么扣？是否需要凭证，比如子女教育的入学证明、赡养老人的证明等。
据记者了解，具体的扣除范围和方法在将来出台的个税法实施条例中会体现。原则是尽量简化手续，便于操作。在设计流程时，能通过信息系统查验的，尽量不要求纳税人提供证明。
5.费用扣除标准为什么要“一刀切”
目前，个税实行的是全国“一刀切”政策，起征点地区之间没有任何差异。当前，我国经济发展地区之间不平衡的问题比较突出，地区之间人均收入水平和人均消费支出水平都有一定的差距。有人认为，个人所得税的费用扣除标准不能全国“一刀切”，应当按各地区的实际情况分别制定。
朱青回应道，这种观点不能说没有道理，但是如果真按这个思路操作也会带来许多问题。例如，如果各个地区“起征点”不同，会不会发生由“起征点”较高的企业发工资而人却在“起征点”较低的地区工作呢？这种避税是很容易的。还有，在“起征点”高的地区注册公司，把单位的员工都放在这个公司的名下发工资，但常年并不在此地工作。一旦“起征点”参差不齐并且差异较大，那么这种情况很可能发生。另外，目前个人所得税收入中央和地方六、四分成，如果大家都把职工放在“起征点”高的地区发工资，而这些地区往往又是发达地区，这样反而会影响经济欠发达地区的税收利益。
在李万甫看来，这种“一刀切”的规定，是税法统一性的内在要求。如果各地都因地制宜确定不同的费用扣除标准，就会破坏税法的严肃性。从国外的个税实践来看，基本上都是实行统一的费用扣除标准，没有体现地区的差异性。个税的功能主要是调节居民个人的收入分配，对区域间分配差异无法实施调节。同时，对个人收入区域间的这种差异，也不是个税这个税种所肩负的功能。他指出，如果实行差异化的规定，减除费用的标准各地有所差异的话，那么对个税汇总之后多退少补的机制就很难执行。因为各地的标准不一样，怎么能够实施多退少补？所以，基本费用扣除标准全国应统一。
张斌的观点是，在市场经济条件下，资本和劳动是在全国范围内流动的，全国统一市场的建立要求对流动性税基尽可能适用统一的税制。各地经济社会发展不均衡的问题，更多应依靠财政支出环节的转移支付等政策来实现。
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