中共十八大后,从为了反腐的地方政坛巡视,到环境督察组乃至今年出现的扫黑除恶督导组,都在说明巡视制度在中共政治中的常态化。如今,中共官员中存在着职权滥用,结党营私,贪官涌现以及充当黑势力的“保护伞”等违纪违法现象,巡视制度的建立可以对地方官员起到震慑和监督的作用。
在古代,从尧、舜、禹时期的天子巡狩制到春秋两汉时期天子遣使巡视郡国和郡太守行县,都是因为当时幅员辽阔,中央和地方距离远不便管理,皇帝需巩固中央集权,从而有了“天子巡守”。

秦始皇统一六国后,先后进行过五次“巡行”(图源:VCG)
古代巡视制度为皇帝所用
巡视制度萌芽于“三皇五帝”时代,确立于秦汉,完备于隋唐宋,成熟和强化于元明清时期,历代相沿。
巡视制度在形式上,有皇帝亲自巡视,也有皇帝派遣官员代为巡视,后来逐渐发展为设立中央和地方监察机关,派遣巡官到中央部门和地方巡视。巡视既有明察,也有暗访。明察是公开巡官身份,所到之处,“地动山摇”;暗访是不张声势地深入民间微服私访,谓之“行路御史”。
在监察对象上,主要是针对各级官员,防止其对君主不忠、谋反或违法乱纪,为巩固和强化君权服务。从职能上看,巡察官员主要有五项职责:一是监督朝政,驳正违失;二是纠弹百官,察举非法;三是检查政务,考察民情;四是推鞫狱讼,审录冤枉;五是广施恩惠,举荐人才。
巡视制度最早可以追溯到先秦时期。当时的巡视形式主要是天子亲自到各氏族、部落巡视,监督各氏族、部落首领按原始的习惯和全体氏族成员的意愿管理好公共事务。这是中国最古老的权力监察方式。三代君主常带领随从人员省视诸侯国,了解诸侯国情况,其主要目的是进行监察。“天子适诸侯,为巡守(狩)。”
此后,历代有作为的皇帝差不多都亲自到中国各地巡行。例如,秦始皇统一中国后,下令修建了宏伟壮丽的阿房宫,可他在外巡行的时间却远远超过在宫中安居的时间。
汉高祖刘邦和光武帝刘秀常常外出巡察,其目的之一便是考察地方吏治。唐太宗李世民即皇位以后,经常巡幸各地。清朝皇帝中,出巡最多的是康熙和乾隆。康熙认为,皇帝走出深宫,进行实地视察,比单纯看奏章或听臣子们的议论更能了解实际情况。
当时帝王外出巡视,并没有形成比较明确的规章制度,而是与各个帝王的嗜好习惯有关,但是,它的确是中央加强对地方及其官员的控制和监督的有效途径。同时,也是帝王获取地方真实情况、进行决策的重要依据。它还成为中央决策系统中的一个重要组成部分。

中央巡视组的角色在反腐中扮演的角色越来越重要(图源:VCG)
古今巡视制度的异同点
如今的中共巡视小组,沿袭了古代巡视制度的一些优点。
中国古代巡视制度首先明确了官员职责分工,并有着完备的法规依据和法规保障。现在的巡视组官员的职责是发现线索、发现问题以后,要如实向中央汇报。
巡视官员具有权威性。古代官员出巡具有很大的权威性,因为是代表君主行使的监察权,所巡察的官员可以“以小监大”,并且在时间安排上有着充分保证。如汉武帝时的刺史,有着四个月的工作时间,而唐代监察御史则可以出巡达半年之久。这些出巡的官员一般是长期流动,没有固定的办公场所。古代出巡官员的权限上的定位是不畏权贵,独立行使监察,有惩处大权。
中央巡视机构名称变化发生在2009年,改名为“中央巡视组”。名称的变化体现了两个方面的意义:一是巡视组的地位正在提升,即巡视监督不是代表中央纪委和中央组织部,而是代表党的最高领导机关来行使监督权,这大大强化了巡视监督的权威性;二是有利于巡视监督工作的深入开展,巡视已成为一项党内监督事务,所有的部门和单位都必须服从于并全力支持巡视监督,为巡视工作提供各种资源保障,这样可以保证巡视监督的有效性。
中国古代巡视制度根本缺陷在于,其权力来源于皇帝,所谓“代天巡狩”。因而,巡视效力的发挥,很大程度上要看皇帝是否支持古今巡视组的差异性最为明显的是,如今的巡视组为中央、为国家、为制度巡视,是一种制度,不是人治权术,具有规律性和刚性。
现在中共巡视制度发展为比较完全的“异体监督”,中央巡视组组长不受被巡视地区和单位的党委政府领导。监督者与被监督者是分立的,没有隶属关系,所以能够发现问题,并敢于反映问题,这是一种比较完全的异体监督。
另外,巡视工作的重点,不仅是在技术层面发现问题、披露个案,而且应努力发现纪检体制和干部人事制度层面上的主要弊端,用制度化的成果推进整个体制改革,健全和完善党的纪检体制和干部人事制度,这才是巡视制度最应该发挥的主要功效。
从古至今,地方腐败问题一直都有,巡视制度作为一种监督作用,可以从违纪违法的“萌芽”时期发现并解决问题,所以说巡视制度能跨越千年,不无道理。
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