从西方媒体口中的“消失”,到国际刑警组织的公开寻人,再到中国官方通报中的被调查,中国公安部副部长、国际刑警组织原主席孟宏伟成了国际舆论的中心人物。由此带出的一大看点是,中国官方通报孟宏伟被调查的消息中,只提到“国家监察委”而没有“中纪委”的字样,这是中国官方披露的反腐案件中,“监察委”这一新机构首次独立办案。

孟宏伟落马将监察委这个目前还显得很神秘的新机构推到大众面前(图源:新华社)
对此,北京某官方智库学者对记者表示,这表明孟宏伟的问题应该不涉及违反中共党规,可能属于一般性职务违法,但违法程度是否触及刑法还需要等待官方的进一步通报。在对监察委的观察与剖析方面,该学者还提到了此前外界尚未注意到的关键一点:监察委并非法学界担心的那样手握“超级权力”,根据监察法的规定,监察委针对可能涉及犯罪的职务违法案件,有权完成起诉和审判前的前置性监察调查程序,但取证必须符合刑事诉讼法要求与规定,达到公诉标准,否则检察机关有权驳回,甚至导致案件“不成立”。
中共纪委与监察委组成的合署机构,其内部工作要求须适应不同标准转换,一切涉及职务违法和犯罪的必须提高内部工作标准,向法律看齐,这有可能代表了未来中国政治的权力运行机制与权力规范的新基准。
监察委作为中国要实现“公职人员监督全覆盖”的重大政治体制改革,自2017年11月推出试点以来,外界鲜少有进行具体观察的机会,因而让这个新机构始终蒙着一层神秘“面纱”。
上述不方便具名的学者认为,设立监察委并不是“理念导向”,而是问题导向:“中国的反腐机制,此前存在制度碎片化、反腐败链条分散的问题,比如要查处一个有问题的领导干部,往往是纪委按照党纪的标准先调查一遍,可查出的问题并不是都能够用于检察机关起诉,然后检察院再侦查一遍,找出那些触犯法律的行为。”若想形成一个高效的监督体系,必须要使党内监督与国家监察“两张大网”有机衔接,形成“全覆盖”,这也是国际普遍经验。
而中国的国情决定了,这样一个全覆盖的监督机构必须要“党政合署”。该学者指出,中共的核心领导地位不仅仅是写在宪法里的条文,更是中国的政治现实,“不能把中国共产党理解为西方社会中通过竞选轮流执政的‘政党’(Party),中国共产党更像是一个‘国家党’,党的领导机构和职能体系就是广义上国家体制的重要组成部分,不承认这个现实,就是自欺欺人。”由此党政合署便成为一种“国家理由”(state reason),而不是受“理念支配”。一些外界评论推测的“监察委是为了限制中纪委的权力”、“中纪委通过监察委扩权”都是没能理解“合署”的意义。
上述学者特别指出,监察委的设立对于中国反腐来说,具有反腐败预防和监管工具再造的重要意义,具有优化反腐败流程的工具价值。在实际运行中,监察委虽然与纪委合署办公,但内部有明确的分工“界面”,通过纪法分开(最先介入的是标准最高的党纪,这一点类似香港与新加坡的公职人员内部纪律)、纪法衔接、法法分开、法法衔接,解决了全程监督的问题(形成预防标准“党内纪律——一般性职务违法——职务犯罪”由高到低的链条),“建构了中国特色的反腐败预防和治理体系”。
目前外界对监察委最大的争议,在于中共是否设立了一个拥有“超级权力”的机构:按《监察法》的规定,监察委拥有三类共15项执法权(包括询问、搜查、留置等)。此前在侦办职务犯罪等腐败案件时,相关执法权力属于检察院系统,权力的实施受相关法律约束。而监察委的在行使执法权时,从条文上看,似乎不受现有法律的约束和监督,例如留置被调查人时无需其他机构批准,且留置范围不止嫌疑人,还包括相关涉案人员。

由于目前少有可以观察监察委的“窗口”,外界的解读大多有模糊不清之处(图源:Reuters)
“法学界的担心可以理解,毕竟中国改革开放后,用了三十多年的时间才形成了公权力在法律监督之下的结构,监察委乍一看似乎‘倒退’了”。
该学者指出,监察委尚未被外界普遍意识到的重要意义恰恰在于,其可能代表了中国政治机构(包括党内机构)权力运行的新基准——党政高效协同以及治国理政向法治全面看齐。
上述学者对此进行了详细解读:监察委与纪委组成合署机构后,职务犯罪的侦查程序由原来的司法反贪部门进行处理,改为纪委和监察委内部前置处理,如果案件涉及触犯刑律,必然会存在由监察委将侦查结果(违法证据)移交检察院的程序,由检察院提起公诉。这样在省去了原来的证据转换环节(从纪委到检察院)的同时,“必然要求监察委的工作结果达到可以直接提起公诉的标准”,也就是要求监察委的工作向刑事诉讼法的标准看齐。
若是达不到刑事诉讼法标准,按照《监察法》的规定,检察院有权驳回,要求监察委补充侦查,如果监察委二次提交的证据材料依然达不到提起公诉的标准,被检察院再一次驳回,“相关案件就会‘不成立’了,如果监察委有留置嫌疑人的动作,这个时候就必须按规定放人”。
《监察法》中还规定,若案件在检察院这一关被彻底驳回,在必要情况下,检察院可以另行组织侦查。记者也从一些知情人士处获悉,中国大陆各省级检察院正在考虑重新组织能够对案件进行前置侦查的人员与机制,以应对此类情形。
该学者指出,这样的制度设计不仅是一种从监察法向刑法过渡的程序,更意味着包含纪委在内的合署机构要向法律看齐,以便达到检察院提起公诉和法院审判的标准。这样的现实或许具有风向标的意义,可能会影响到中国政治整个权力运行机制,塑造权力规范的新基准。“据我了解,中国各地监察委的工作人员现在都在学习法律,尤其是刑事诉讼法。”所以,舆论中关于“监察委不受监督”的疑虑,其实是没有看到“司法”与“监察”互相监督制约的一面。上述学者认为,纪委与监察委组成的合署机构塑造的权力运行新基准,一方面体现了中共十八届四中全会提出的“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”,另一方面也同样体现了“党坚持在宪法法律范围内活动”,具有不可忽视的政治进步意涵。
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