今年是我国改革开放40周年，也是我国立法工作全面恢复的第40年。过去40年间，立法的“定”与改革的“变”互相交织，探寻着法治方向。当下，中国特色社会主义法律体系基本框架业已形成。
立法与改革到底有何关系？“民告官”制度如何出台？私产保护如何破冰？什么样的法律“既好看又好吃”？2018年12月，4位从事全国人大立法工作的亲历者在人民大会堂接受了澎湃新闻的专访，述说40年间参与书写中国法治进程的故事，分享他们参与立法的思考和方法论，启智法治中国。
立法与改革是什么关系？这一问题被乔晓阳视为立法工作的“老话题”。
在他看来，改革开放40年里，立法工作和改革开放是相伴而生的，历经了“先改后立”、“边改边立”、“凡重大改革须于法有据”等阶段，始终在“定”与“变”之间孜孜前行。
如何处理好立法与改革的关系？12月7日，十二届全国人民代表大会法律委员会主任委员乔晓阳接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访，分享了有关立法与改革的共生之道。
乔晓阳 法制日报 图
改革初期：“定”与“变”的适应，要“既好看又好吃”
澎湃新闻：改革开放40年间，您几乎亲历了立法与改革共生的全过程，您如何评价这40年的立法工作？
乔晓阳：我是从1983年开始接触立法工作、参与立法工作，到今年3月退出领导岗位，整35年。改革开放40年来立法工作中一个老生常谈的话题，就是如何处理立法与改革的关系。
为什么要处理这两者的关系？因为这是一对矛盾。立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，把社会关系用法的形式固定下来，它追求的是稳定性。所以，立法的特点是“定”。改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是制度自我完善的一个手段。所以，改革的特点是“变”。用“定”的立法来适应“变”的改革，可以说是改革开放40年立法工作中的一条主线。
这其中经历了“先改革后立法”、“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。每个阶段在处理立法与改革关系的时候又有不同的特点，比如从立法“有比没有好”、“快搞比慢搞好”、“宜粗不宜细”，到“能明确的尽量明确、能具体的尽量具体”等等。
澎湃新闻：改革初期，立法工作总体处于什么状态？
乔晓阳：在改革开放初期的一段时间里只制定了有限的法律，很多领域基本上是无法可依的。那时立法与改革的关系，往往是改革实践走在前面，立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，巩固改革的成果，同时又为下一步改革留有余地。
我经常讲一句话，立法要“既好看又好吃”，“好看”就是肯定现成经验的同时，法律要体现改革的方向，要有时代性；“好吃”就是能下得去嘴，能把法律的规定落到实处，不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美。要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。
比如《行政诉讼法》确立“民告官”的制度，这个法是改革开放早期1989年制定，这个法出台的时候一些专家学者不满意，说受案范围太窄，一是限制在行政机关的“具体行政行为”才可以告，二是限制在侵犯人身权、财产权才可以告。
但当时能够突破“民告官”就是一件了不起的事情。所以，当时历史条件下，宁可起点低一点，先把制度建立起来。
经过十几年实践，2014年我们对行诉法进行了比较大的修改，比如把“具体行政行为”改为“行政行为”，删除了“具体”二字，受案范围从“行政机关”扩大到“规章授权的组织”，把原来列举的受理八个方面的事项增加到十二个方面，扩大到人身权、财产权之外的其他权利。还规定法院对规章以下规范性文件可以进行附带性审查等，大大扩大了受案范围。
澎湃新闻：也就是说，通过先建立制度来填补立法空白，再逐步推进？
乔晓阳：这是一条基本经验。1998年制定《证券法》，建立我国的证券制度，又是一个典型的立法例子。1990年我们国家才开始有证券交易活动，上交所、深交所都是1990年建立，但是我们1998年就要通过《证券法》，当时的实践经验是不可能制定一部完备的法律的。为什么又要急急忙忙的制定呢？其中一个重要原因是，当时发生了亚洲金融危机，所以要赶快立法，建立防火墙。
因此，当时的《证券法》对许多成熟的证券市场上允许做的事情我们都不允许，如不准搞证券期货、期权交易，不允许搞融资融券活动等。因为我们的证券市场还没有发展到那个阶段，还不会玩，也玩不起，特别是没有监管能力，弄不好就会出现金融风险。
所以，那时候的立法具有阶段性和逐步推进的特点。《行政诉讼法》和《证券法》这两部法律，如果一开始就从高起点入手的话那就脱离了实际，光“好看”不“好吃”了，依法治国需要有一个过程。
改革进行时：立法要发挥引领和推动作用，适应改革需要
澎湃新闻：40年以来，立法工作取得了怎样的变化？
乔晓阳：经过40年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成并且不断地完善，我们国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依，特别是我国的立法在总结实践经验的基础上不断地精细化，增加可操作性。立法的内容越来越具体，也越来越全面。
以《刑法》、《刑诉法》为例，1979年《刑法》是192条，1997年修订时变成了452条，之后又先后通过了10个刑法修正案，条文越来越多，越来越具体。《刑事诉讼法》1979年是163条，1996年修增到225条，2012年到290条，2018年又修增到308条。其他方面的法律也大体如此，凡是修改的内容都是大幅增加。
记得2013年9月，张德江委员长把一份有关日本立法情况的材料批给我和李适时同志，李适时同志当时是法工委主任，我是法律委员会主任委员。这份材料的标题是《日本制定法律严谨详尽》，介绍日本法律体系完善主要体现在两个方面，一个是法律细化，一个是内容详尽。
我体会“细化”和“详尽”是现阶段提高立法质量的一条基本要求。法律数量增加了，条文更全面、详尽了，带来的问题是什么呢？就是几乎每一项重大改革都涉及到与现行法律规定的关系。
比如，2013年十八届三中全会决定推出一系列改革举措，经法工委研究梳理，改革领域涉及现行法律139件，需要制定修改和废止的立法项目76件。
正因为如此，习近平总书记在十八届三中全会上的讲话指出：“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律规定，凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序进行。有的重要改革举措需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”
这段话虽然是针对实施改革措施讲的，同时也是对立法工作提出的要求，对于我们处理好立法与改革关系具有重要指导意义。
在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下，立法与改革的关系这个老生常谈的话题又有了新的时代特点。这个新的时代特点就是立法要发挥引领和推动作用，关键就是实现立法与改革决策相衔接、相一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。
改革未来时：立法无止境，审查纠偏法律法规
澎湃新闻：在具体的改革实践中，立法工作如何发挥引领和推动作用？
乔晓阳：我可以讲一些十二届全国人大及常委会的几种做法。
第一，党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，赶紧修改法律适应改革的需要。
比如2014年10月党的十八届四中全会决定提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区市的地方立法权”，这是党中央对立法体制改革做出的重大决策。
按照2000年制定的《立法法》规定，地方立法权除了省级拥有外，只有27个省会市、18个经国务院批准的较大市和4个经济特区所在地的市，一共49个设区市才享有地方立法权，这就跟中央的改革决策不一致，所以必须抓紧修改《立法法》适应改革需要。
2015年3月，《立法法》修改，把地方立法权赋予了所有设区市，并明确规定了他们的立法权限和范围。《立法法》修改后，拥有地方立法权的设区的市从49个增加到323个。
第二，有些改革决策需要法律授权的，法律要赶快予以授权。十二届全国人大常委会按照党中央提出的一系列改革决策部署，依照法定程序做出了21项授权或者改革决定，为特定的地方、特定的领域推进改革先行先试提供法律依据和支撑。这些授权决定涉及到国家监察制度改革、行政审批制度改革、公务员制度改革、司法体制改革、金融体制改革、农村集体土地使用权制度改革、国防军队有关制度的改革等诸多重要领域，授权后使这些改革于法有据，在法治框架内进行。
第三，有些改革决策需要通过立法进一步完善。比如，2013年十八届三中全会决定提出，“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，“建立规范合理的中央和地方债务管理风险预警机制”，这是党中央关于地方债务问题的重大改革决策。
2014年全国人大常委会在审议预算法修正案草案中，不仅确保预算法的修改与中央的改革决策相衔接，而且通过立法的过程使中央的改革决策更加完善、周到、更加符合法治的要求。
比如，明确了举债主体、举债范围、举债的方式、用途、债务规模和管理方式等，以及规定了地方政府债务的监督管理、违法举债的问责制度等。三中全会的改革措施就一句话“允许地方政府发债”，但通过人大的立法围绕着这一问题做了这么多的规定。
第四，立法要为改革决策预留空间。有些属于“探索”的领域，改革的方向确定了，但具体怎么改、制度怎么设计，还没有成熟的意见。这时候的立法就应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。
比如为了加强知识产权司法保护，十八届三中全会决定“探索设立知识产权法院”。但具体怎么设立还缺乏实践经验，但改革又不能等，工作急需做起来。这时候怎么办？按照“探索”的精神，先把看得准的定下来，争议大的问题规定得原则一些，同时为下一步改革留有余地。改革永无止境，立法也是这样。
澎湃新闻：在立法的同时，人大如何开展备案审查工作？如何处理与宪法法律相抵触的法律法规？
乔晓阳：全国人大常委会有权撤销与宪法法律抵触的行政法规、地方性法规。这些实体性的规定宪法都明确了。程序的规定主要在立法法里，行政性法规、地方性法规公布30日内要报全国人大常委会备案审查。
按照立法法规定，报了以后，有关专门委员会、法工委，实际上主要是法工委审查以后认为有抵触，有和宪法法律规定不一致的规定，就由法工委向制定机关沟通。沟通以后，制定机关修改了或者废止了，审查终止。如果两个月内，沟通以后仍然坚持不改，那么有关专门委员会就可以向委员长会议提出报告，由委员长会议向全国人大常委会提出撤销某一部法规的议案。
实际操作下来，凡是沟通的，制定机关不是修改就是废止，没有坚决不改的，非要闹到常委会撤销的，现在还没有发生。因为沟通都是内部进行的，社会上不知道，以致于有一个误解，好像全国人大常委会没有发挥监督作用。实际上，通过这种沟通已经纠正了行政法规、地方性法规、两高司法解释大几十件了。
我说，就好比“鸭子浮水”，你看着鸭子好像很平静，实际上下面两只脚还是很忙的。
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