拆不动、赔不起、玩不转，俗称旧城改造“老三样”，卡壳十余年的旧改项目屡见不鲜。然而旧改优质的地段、低廉的成本，仿若“带刺的玫瑰”，吸引众多开发商和大量资本，以各种路径介入，期望分一杯羹。
一岸之隔的香港和广深，旧改有什么异同之处？未来又会走向何方？
大湾区土地稀缺，进入存量房时代2017年粤港澳大湾区2017年GDP总量超10万亿元，占全国比重高达12.57%，但土地面积仅为全国的0.6%。湾区的拥挤程度不言而喻。
香港的拥挤众所周知。香港土地规划署测算结果显示，到2026年香港土地供需缺口大约是815万平方米，到2046年缺口大约1206万平方米。而且这是比较保守的估算，规划署不仅假设重建在内的土地供应都能顺利推进，同时没有考虑到人均居住面积改善的需求、老龄化对医疗的需求等等。新增土地的稀缺使得香港大量依靠旧城改造，进入所谓“存量房”时代。
图：香港土地供需和缺口估算（单位：万平方米）
数据来源：香港土地规划署
大湾区的其他城市也逐渐进入存量房时代。深圳、广州、佛山等地每年出让的国有建设土地的占地面积也越来越少，同时离市中心的距离也越来越远。
图：每年以出让方式成交的国有建设用地占地面积（万平米）
数据来源：国土资源局
香港百年旧改经验当城市土地来源逐渐从增量市场变为改造原有楼宇的存量市场，房地产市场格局会发生怎样的变化呢？其中政府的角色又有怎样的转变？我们不妨来看看香港百年旧改经验。
香港旧城改造最早可以追溯到1894年。
当时港岛太平山街等地区爆发鼠疫，香港政府为改善公众卫生，开启旧城改造的正式工作。但是早期的项目都是小型的改建项目，以改善居住环境为目标，而且私营机构主导项目，政府的作为较小。大型、单一业权的项目比较容易进行，能够顺利重建，如果涉及业权数量多、难以协调的项目，譬如尖沙咀4街，因为分歧过多最终没能重建。
1988年，香港专门负责重建的机构——土地发展公司正式成立。这是一个财政自负盈亏的半官方半盈利组织，政府为其提供一些贷款，土地发展公司也可以向政府申请收回有问题的业权，联合私营的地产开发商进行重建。公司安置居民和租客，承诺不会因为重建而令原居民无家可归。香港开始相对专业化地运营旧城改造，但是对社区文化、公众参与等因素考虑的较少，而且和业权人商讨赔偿事宜进度缓慢，1997年亚洲金融危机后也没有足够的资源安置租户，重建的速度远跟不上香港旧楼老去的速度。
2001年，为了加速重建的速度，市区重建局（以下简称市建局）取代了土地发展公司。市建局建立了制度化的补偿方式，提出了“七年楼龄”的补偿价格，社区特色街道得以保留，公众参与度加大，市区重建逐渐规范化、流程化、制度化。成立初期，香港立法会向市建局注资100亿港元，此后市建局同样需要自负盈亏，是一家“需要承担社会责任的地产开发商”。
市建局如何推行旧城改造呢？
市建局首先需要对重建项目进行分类，不同类型的旧楼匹配不同策略，被称为4R模式：重建（Redevelopment）：将环境恶劣、残破失修的楼宇，重建成符合现代生活标准的楼宇，特别是在环保及节能方面。
复修（Rehabilitation）：对楼宇进行保养维修，降低老化的速度，延长使用期。
保育（Preservation）：将有历史价值、文化和建筑特点的建筑物保存下来，并恢复昔日面貌。
活化（Revitalisation）：全面规划，把重建、复修及保育三个方面联系起来，发挥协同作用。
2016年市建局又加入了第5个R——改造重设（Retrofitting）。这5R可以理解为“因楼施策”，不同楼龄、不同街道、不同文化的楼宇分别施以不同的更新措施。
图：市建局的计划发展程序
数据来源：《香港地区市区重建策略研究及对广州市旧城更新的启示》
香港居住密度大，且楼宇老化的速度较快，对旧楼改造的需求非常迫切。根据“市建局”的定义，楼龄超过50年的被称为「老年」楼宇，最近两年，香港「老年」楼宇平均每年以600栋的速度递增，根据香港市建局的预期，到2024年，「老年」将会接近2.8万栋。但是过去17年市建局仅推行了60个多重建项目，重建了1300栋旧楼，这个进度远远跟不上“嗷嗷待修”的楼宇的“老龄”程度。
图：楼龄大于50年的楼宇数量（单位：栋）
为此，除了市建局参与以外，“私人重建”也是旧楼改造的重要方式，2010年新修订的强拍条例规定，对于楼龄50年以上楼宇，集齐楼宇80%以上业权的人可以向政府申请强制售卖该楼宇。和大陆的旧改类似，旧楼重建的时间长，但土地成本远低于直接购买土地，在寸土寸金的香港这个优势更为明显。就单位数量而言，私人重建的项目逐渐超过了市建局的项目。
图：市建局项目和私人重建项目对比
数据来源：香港政府
2019-2020卖地计划香港旧改案例：观塘市中心重建项目接下来我们以香港目前规模最大的重建项目——观塘市中心重建项目为例，一窥香港旧城改造的利与弊。
开发商能够拿到相对便宜的土地。
观塘市中心第2及3区为商住发展项目，2014年香港的四大发展商新地、恒地、长实及新世界、内房公司万科均向市建局递交了合作意向书，最后信和置业及华人置业合组的财团溢顺投资有限公司成功投得第2-3期的项目，其中信和置业占9成股权。中标价不到70亿港币，估计每呎地价不足5,000元。2018年这个项目售价是19538元-24454元/呎，以中值计算，也就是土地成本占比仅22%左右。
土地利用率明显提高。
占地5.35公顷的观塘市中心重建计划完成后，市建局预计可以提供约40万平方米的总楼面面积，其中包括约21万平方米商业楼面、16万平方米住宅楼面、32,000平方米的政府/团体/社区设施楼面和8,700平方米的公众休憩用地。
重建前的住宅楼面积不到15万平方米，楼面面积增加大约1.7倍。
公共设施更齐全。重建后的观塘市中心，公众休憩用地将较现时增加3倍以上，绿化覆盖率接近30%。此外交通的规划也更符合当下的需求。
社会经济效益提升。
市建局曾经委托香港大学做的研究显示，观塘市中心项目在为期12年的重建过程中，每年平均可以为香港的本地生产总值带来0.11%的额外增长率，全期的增长率是1.32%。重建期间会创造3308个就业项目，期间香港每年失业率可以减少0.09%。重建完成后，观塘区会有17314个新增职位，差不多是现时重建范围内的工作职位的5倍。
当然，重建的过程很难让所有利益相关方都满意，比如土地利用率的提高同时意味着楼宇的高度更高，空气流通和景观都会受损；新楼的高租金损害小商贩的利益；部分特色的街道文化消失等等。
不同利益群体的博弈正是旧改的门槛所在。
图：重建前的裕民坊一带（2010年7月）
数据来源：Tksteven（授权协议https://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/deed.zh）
图：凯汇及拟建观塘市中心重建项目第四、五期模拟效果图
数据来源：凯汇官网
广深地区开始探索旧城改造广东借着改革开放春风发展迅速，城镇化率快速上升。到2010年，广东省的土地利用率已经高达94.27%，增量土地愈发稀缺。
早期规划建设的城镇、厂房、村庄普遍地理位置优越，但土地利用效率却很低。截止2010年，被定义为旧城镇、旧厂房和旧村庄(以下简称“三旧”)面积就达到26.35万公顷，占城乡建设用地总规模的18.07%，城市发展的需求和土地的紧张存在比较深的矛盾。
广东也因此成为存量土地更新的示范省。从2008年至2018年5月，广东累计投入“三旧”改造资金1.28万亿元，完成改造项目面积36万亩,节约土地约16.8万亩,节地率达到46%。但是不同城市的更新模式和制度大不相同，接下来我们以广州、深圳两地为例，一窥广东旧城改造的演变。
2009年，广州开始推行“三旧改造”，早期市场化程度高，完全由开发商主导，市场积极性高，资金大量涌入参与，但是很快就出现了问题：盈利导向的开发商总是“挑肥拣瘦”，首选容易改造、利润率高的项目参与，如果某个项目涉及多方利益、需要博弈谈判，就会被“嫌弃”，尤其是产权关系复杂的旧村庄。
开发商的目的是利润最大化，政府推进旧城改造的目的是提升土地利用效率，让一个片区能够联动改造，所以完全由开发商主导的模式很难再继续运行下去。
2012年，广州政府的角色开始发生变化，政府主导旧城改造，强调成片改造、公共设施、历史保护，同时也降低了市场推动旧城改造的动力，改造进度缓慢。
2015年，广州成立了专业的“城市更新局”，开始探索“微改造”，这个模式类似于香港市建局的复修（Rehabilitation）和保育（Preservation），以修缮提升为中心，注重保护文化遗产。
再说说深圳。
深圳从小渔村发展到GDP超越香港的一线都市，盘活存量土地的动力或许比广州更大。深圳从2004年就开始做城中村改造，2016年深圳的旧城改造供应的商品房总规模占全市商品房总供应规模比重达到了50%左右。
2009年深圳通过的《深圳市城市更新办法》，是全国第一个出台相关条例的城市。深圳的模式是“市场主导、政府引导”，鼓励城中村的产权所有者探索自主改造和合作改造等方式，一改传统的政府主导模式（政府收储—拆迁安置—政府出让土地）。就模式而言，可以看到深圳相较广州更接近香港：政府引导、市场执行、自负盈亏。
港广深三地旧改模式各有优劣香港公众参与程度深、透明度高，也有众多的民间团体监督。因为需要征求多方的意见，导致从前期规划，到设计研究，再到最后的建成，大约需要11-14年的时间。但另一方面，这样的速度，如何追得上香港楼宇“老去”的速度？
图：在非「熟地」上建屋的一般程序及所需时间
数据来源：专责小组文件第10/2017号
以上述的观塘市中心重建项目为例，从估算社区远景到发展规划参数阶段，都包含了公众参与阶段，项目开展前的咨询工作耗时近3年，交通汇总、楼宇高度、绿化覆盖等等设计过程均有采纳社区提出的建议。
广州虽然也有公众参与计划，在改造前征询公众建议，试行旧城改造事前征询制度，但是信息公开程度和沟通渠道依旧不够理想，居民的参与度相对较弱。
香港还提供了特别的租客补偿制度，保证租客可以找到下一个合适的租住地点，观塘重建项目中，单身租客最少可获得7万元港币的补偿金，两人或以上家庭最少可获得港币8万元的补偿金。
就赔偿方式而言，香港和大陆的“回迁房”与“货币化补偿”比较类似，提供了“楼换楼”和“七年楼龄补偿”两种方式。
如果业主选择“楼换楼”，市建局一次性付给业主现金补偿，业主首先预付未来新楼评估价30%，剩下70%等新楼落成后支付。评估价以收购时新楼市场价为参考，如果房价上涨，业主即受惠。如果业主选择“七年楼龄补偿”，那么业主可以得到同区同面积7年楼龄的市场价的补偿。
房企竞相布局旧改当土地供给进入“存量房”时代，房企纷纷加大对旧改的布局，希望获得低价土地。
当然，旧改的进入壁垒也不低，开发商要对当地的政策、市况有比较好的了解和把握，而且对资金也有不小的要求。目前来看，仍然是本地的房企在旧改中更擅胜场，异地作战往往“水土不服”。
例如，不少异地开发商试图进入深圳参与旧改项目，最终失败退出。
2011-2012年海航置业陆续拿下了5个深圳旧城改造项目，占地面积超过200万平方米。有意思的是，其中有4个项目还是从新鸿基和宝源控股转手过来的，说明后两者也没能成功完成。海航发展房地产的主要方式是将手上的土储提供给其他专业的开发商合作开发，然后共享收益，所以在房地产开发、流程、产品设计及销售服务等方面并没有很强的专业能力，拆迁、项目开发等流程都没能顺利进行，最终项目再次陆续出让。
同样地，佳兆业是深圳的“旧改之王”，在大湾区有20年的运营经验，在深圳和湾区其他城市多次成功开发了多个旧改项目。但2017年进入西安，由于投资主体不明等问题，项目推进受阻。
中资房企也在进军香港旧改，譬如上文提到的观塘项目，万科也递交了意向书，但在市建局环节落选。碧桂园则直接收购香港地产开发商的旧楼，通过更为稳妥的方式进入香港市场。
房地产开发只是旧城改造的子集，全面改造的过程还需要考虑文化保护、交通设施、绿化娱乐等多方面。正是因为旧城改造具备正外部性1的属性，如果完全由市场主导很难达到社会效益最大化，政府适当引导的重要性也由此凸显，港广深都在往这个模式发展。
政府介入，不再是完全市场化，那么各地的旧城改造就会存在差异，不存在市场通用的模式。正如上文所说，旧改项目存在本地化的壁垒，如果开发商想要对介入某地的旧城改造，就必须要对当地的政策、运行的模式有很好的把握，而且项目运营的方式要适应当地居民、政府的节奏。
尽管旧改困难重重，但增量土地稀缺是客观事实，存量旧改土地成本低、价值高，预计旧改策略将越来越受到开发商重视。旧改涉及到居民、政府、村集体、开发商等多方博弈，区域化壁垒短时间内也难消除，本土经验丰富的开发商有天然的优势，粤港澳大湾区日渐融合，两地开发商相互合作也是必然的趋势。
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