台湾产业界“缺地”是个经常被提及的产业困境之一，但当产业高喊找不到土地投入生产的同时，台湾却有大量的工业区被闲置养蚊，或是没有被有效利用。到底台湾有没有“缺地”问题？造成缺地的原因为何？缺地问题的背后，对台湾的产业升级和社会发展有什么样的联系？台湾要怎么做才能改善工业用土地供需问题？
台北市立大学城市发展学系副教授，台湾经济部工业局智库委员郑安廷。
为什么“缺地”成为一个产业问题的同时，台湾却有大量被闲置或没有被充分利用的工业用地？该如何理解这样的矛盾现象？
郑安廷
这样的矛盾是社会的困惑，就是发现到有很多地是没有做工业使用， 但另一方面也发现，有很多人是找不到地。其实，“缺地”问题很像是“缺工”，例如市场上并不是没有工作机会，只不过就求职者而言，他缺的是合理的待遇；但就厂商而言，它缺少的是用便宜价格取得可以因应复杂工作的劳动力，根本上存在供需上的不平衡，缺地同样也是这个问题。
缺地问题从来不在于“有没有地”，因为地始终在那里，但“没有地”，对某些人而言是事实、“土地闲置”对某些人而言也是事实，中间的鸿沟在于，我们有没有办法用合理的价格去取得合理的土地使用？答案是不行，所以才造成“缺地”。
换言之，土地在不动产市场上被炒作后，土地持有者因为更多的是对未来看涨，所以不愿贱价把土地卖出，而需要土地的业者无法负担高涨的土地价格，举例而言，卖家想用每坪新台币100万（1元新台币约合0.03美元）的价格卖掉土地，但买家只能负担10万，这中间落差是非常非常巨大，结果出现了一个矛盾的现象，就是土地交易成交的结果，往往这些厂商都不是要从事工业生产，而是期待以后土地价格的上涨，这些人期待从土地交易获得利益，而不是从实业生产上获利。
根据台湾经济部2017年统计，全台闲置的工业区土地面积达747公顷（图源：中央社）
事实上，“缺地”的问题是存在的，跟土地闲置也没矛盾。就我了解，现在确实有厂商进不了工业区，例如，北部工业区的价格现在已经被喊到每坪100万元。然而，这样的土地成本，就算是厂商制造美国太空总署（NASA）要发射太空梭的相关元件，都没有办法创造出这样的产值。
一旦“缺地”问题戳破后，就会发现它纯粹是土地被变成是囤积性商品，就会出现的供需不平衡现象。现阶段新进厂商的确是很困难进入到它想进驻的园区，比如说北部几个工业区，真的是一地难求，但一地难求并不代表土地已经被充分使用，像有些老牌子的厂商，其厂房已经停工，但这不代表它有义务要把土地释出。
到底有没有“缺地”？有。但缺的是合理价格的土地，反过来说，就是现在的价格非常不合理。如果今天真的能够逼很多厂商把闲置的土地投入生产，或把它丢回市场上重新运转的话（当然现在的土地价格已经偏离很多），甚至可能连北部地区暂时都还不至于有“缺地”问题。然而，现实上不是这样，很多的土地资源仍是掌握在不生产的人手上。 “缺地”，归根究底就是这个问题。
这个问题连带也产生很多副作用，包括工业用地价格太贵、土地闲置、区位不对等、产业无法升级等等，台湾社会付出很大的成本，而所有的问题只有一个，也是最大的问题，就是作为“国家战略资源”的工业用地没有掌握在政府手里。
工业用地被闲置，或无法被充分利用，除了有价格不合理的问题外，是否存在有区位因素？
郑安廷
就我所知，台湾很大部份的闲置土地不在北部。然而，台湾目前最大的问题是，北部工业土地价格被推的非常高，而不幸的是，台湾产业能量又非常明显的集中在北部。根据台湾经济研究院长期以来的研究、追踪，台湾厂商偏好设厂的地点有偏向北部和都会区的趋势。
这与过去认为工业生产会偏好郊区，以便取得大片土地有相当的差异。这跟工业化的高度进展，厂商需要靠近资讯、全球化节点和劳动力有关，而现在的用地需求也开始不像过去动辄需要几10公顷，他们现在需要只要1公顷，或许就可以从事不错的工业生产。种种因素都加速厂商偏好朝市中心靠近，这与全球化趋势有相当关系。
过去南部是台湾工业发展的重镇，但这几年的趋势都是往北部集中，所以目前北部工业区土地是供不应求，而每个要投资或回台的厂商都希望优先以北部土地为主；中部可能达到一个平衡；南部其实闲置的状况满多，而且满明显。这个现实可能也不在于政府政策如何处理，而在于全球化产业转型的必然，这也加速了缺地问题的严峻性，因为缺地除了“价格问题”外，还有一个“区位问题”，就是你给的土地不符合我的需求，这样也是没有意义的。
目前北部工业用地之所以“供不应求”的原因，除了是有许多想从事工业生产的厂商外，是否还存在许多想要投入土地炒作的厂商？
郑安廷
我认为整个工业用地，特别是在土地价格飙涨的北部地区，它一定是存在着“真实需求”和“假性需求”。
在真实需求方面，我倾向台湾经济研究院研究的真实性，包括经济部工业局也掌握有相关有真实投资意愿的资讯，或像是谷歌（Google）、脸书（Facebook），他们都优先希望找北部的产业用地。但在此同时，会不会有很多厂商其实是要去北部“猎地”、“囤地”？这部分也肯定是有的，至于比例有多高？我没做过研究调查，但应该有满高的比例有这样的考虑，只是我们也不能因此就拒绝提供土地，来满足真实需求。
台湾经济部工业局针对产业缺地问题所推出的《产业用地白皮书》指出，台湾至2036年尚需增加3,311公顷的工业用地需求？这个数字是如何被推出？
郑安廷
有关《产业用地白皮书》3,311公顷的工业用地需求，就我的理解，这个数字是来自于台湾经济研究院的推估。台湾经济研究院长期以来都有在关切台湾工业用地的需求，但3,311公顷不是最早提出的数字。其最早的数字是预估到2020年尚需2,211公顷，是一个有科学根据的数字，它是综观长期趋势，按照经济发展需求，且在外在环境没有巨大冲击时的推估，例如当时并没有办法预料到有“中美贸易战”等因素。
由于产业变化的周期太快，过去可能是100年、50年才变动一次，现在产业界最多可能只能看到3年到5年后的产业变化，所以台湾经济研究院在2016年才会坦诚的说，只能推估到2020年需要增加2,211公顷的工业用地。
为什么后来变成3311公顷？这是因为台湾内政部在拟定“国土规划”时，希望经济部能推估到2036年，且不能接受模糊的答案，所以经重新评估，并考量水、电、人口和土地等环境负荷因素，才得出这个数字。
由于目前工业生产越来越往都会集中，工业用地在走向“立体化”，也就是往上、往高层发展后，未来厂商也许也不需要那么多地，但最后经济部还是决定把3,311公顷的预估值留下来，考量的也是数字给太少，地方政府会跳脚，所以这数字核心上还是有科学根据，但不如说是政府部门间的政治妥协，也是与环保团体等社会沟通的折冲结果。最后，我觉得也不是坏事，因为至少它让社会对工业用地需求有个概念。
在“中美贸易战”下，为了解决台商回流的缺地问题，掌握大多数国有地的台湾糖业公司（台糖）曾表示将释出国有地开发工业区，截至2019年6月最新释出的消息是，已清点了13处、共2,051公顷土地，但细究这些区位都仍是在中南部，这是否能解决厂商在区位因素下“缺地”问题？
郑安廷
当然政府可能是想善意诱导厂商往中南部去，但它提供地也不见得厂商会去。有关工业用地的释出和开辟，反而我们要监督的应该是，能不能有新的概念和方法可以避免下一波工业用地被“私人化”，我觉得这个程序才是社会应该关切的。
我坦白地说，如果以后的工业用地全部是用租的，然后厂商全部都从事工业生产，那么政府提供6,666公顷我都觉得值得，但如果今天释出的土地全部被厂商拿去做土地炒作，我觉得即便把3,311公顷变成311公顷，都是不值得的事。
因此我认为重点不在于土地释出的量，而是有多少土地真的投入工业生产，创造经济发展？所谓“鲑鱼返乡”，会不会回来的都是“鲨鱼”，目的只有“咬地”？他们咬走后台湾又少一块地，结果还是全民买单。
如果台商回来真的是为了投入实质生产，而且它的生产也是符合台湾的社会需求的话，我认为工业用地就算要突破3,311公顷的规划都是没有问题的，就怕事实不是这样，因为按照现在的供地模式，最后可能就会迁就开发成本，结果政府释出1,000公顷的工业用地，最后有800公顷是卖断，然后隔了5年后，我们又发现它不生产了，台湾地会不够，都是这样来的。
台湾工业用地“缺地”还有一个原因，是由于部分工业用地被变更地目成为住宅区，这部分是否也是应该被检讨的缺失？
郑安廷
目前《产业用地白皮书》已有挡住这个漏洞，就是希望规范工业用地不再进行变更，因为经济部官员们一方面承受开发新土地困难的压力，一方面又要面对自身工业用地的流失，这其实都是来自于地方政府的压力，因为地方政府透过土地变更，自身获得很大的利益，民众也是，这部分也不能全部都怪政客，因为民众自己也很喜欢，等于全民都在玩这个游戏。
而当工业区被变更（成住宅用地）后，政府后续唯一的方法就只能再去外面干净的土地或农地挖一块工业区。从这个角度来说，“公民意识”的崛起其实也加速了工业用地的流失，因为没人想住在工业区旁边，可是如果今天是你自主搬去工业去旁（例如主动购买工业用地变更地目后建成的住宅），这样是否还有资格要求工业区搬迁？这是否符合“社会正义”呢？
原则上《产业用地白皮书》希望有些工业区它可以不再从事现在的污染性产业，但重点还是要能守住它，作为新型态的产业使用。因为不会有任何一个都市，不需要产业用地，没有一个都市能够靠服务业端盘子或泡沫红茶就可以过日子，所有金融业、服务业运转所需的资金都是从工业所积累来的。没有工业、没有产业，就不会有台湾的经济，台湾2,300万人口难以靠金融游戏撑起这么多人的就业。
当前工业用地被闲置、炒作或无法被充分使用的问题，会否也造成金投入实质生产的资金不足的恶性循环？
郑安廷
没错。但为什么资金不投入工业生产？这是个简单的数学题，假设今天有新台币100亿元（1元新台币约合0.03美元）的资金，但买地就要80亿元，那还剩下多少钱可以投入生产呢？但如果是用租的，假设1年租金只需要1亿元，20年也不过20亿元，那今年就还有99亿、明年还有98亿元可以投入生产。
当固定成本的比重已经超过实业投资的一半时，你大概就没有能力去做高端生产，排挤掉产业升级的可能性。更不用说，当土地成本被垫高，厂商投入生产的门槛被拉高后，新进的产业可说是“死光光”，等于所有产业只能投入土地游戏。
换言之，当工业用地变成1坪100万元，而没有产业能支撑这个土地成本时，摆明后来投入买地的厂商，并不是为了投入实业生产，或至少可以这么说，它有部分原因就是想靠“玩土地”赚钱，不然的话，它买地就没有必要性，而台湾现在就是这个状况。
当前工业用地闲置，或沦为投机炒作标的等问题，有什么方法可以改善吗？
郑安廷
唯一一个方式还是尽可能让缺地的“真实需求”提升，让假性的、想借此囤积牟利的需求降低。这部分就需要修法，政策上也应该全盘性考虑让新辟的工业区不要再卖断，釜底抽薪之计，还是要“以租代售”，如此一来才能确保工业用地这种珍稀性的资源。
这样的话，有厂商去租工业区土地时，几乎可以说它是为了工业生产，因为它没有必要去租一块工业地，却不生产。但今天如果厂商去买一块工业用地时，它并不必然要投入工业生产，而很可能只是想等5年或10年后转手，当土地成为一种囤积性的商品，这时政府就算是把台湾的工业用地多提供一倍，市场都还是有办法把它吃掉，因为这些买主期待的是未来的土地增值。
在台湾工业区的利用，“科学园区”还算是比较健康的使用状态，就是因为它只租不售，它之所以能做到这点是因为它有一笔基金，可以完全负担整个开发的成本。但地方政府在开发时会面临到两难，就是假如把全部资源投入开发园区，那可能就会排挤到其他公共建设；另一方面，假如开发100公顷的土地，但卖掉其他80公顷，那还可以倒赚的话，地方政府的选择会是什么，答案很清楚。
有哪些方式可以抑制工业用地的囤积炒作，促进土地被活化利用？
郑安廷
在促进闲置土地利用上，政府必须搭配财税性的手段，假如现在厂商没有从事工业生产的话，是否用一定比例课征空地税？虽然，我认为空地税可能不是一个最好的方法，因为如何认定“闲置”是个难题。过去台湾经济部工业局在清查“闲置”用地时，厂商就有很多取巧的方式，例如当工业局用电量做判断，马上厂商就开始乱耗电，或厂商会说“马上要动工了！ ”但隔两年后，它还是会说“马上”，然后只是盖了个铁皮屋。
因此我们是否能设计一套机制，让合法生产的厂商不会受到压力，同时让今天没有积极生产的厂商得要面对到很大的压力？
我个人认为比较简单的方法是，政府只要看厂商对工业生产有没有贡献，例如提高工业区管理费，但只要是认真生产，某些营业类型税赋可以抵减管理费，认真生产厂商就不必担心工业区的高额管理费，因为最后会给予折免。相反地，如果只把厂房空着，没有从事生产，这部分就要大幅拉高地价税或园区管理费，透过重大的土地持有成本压力，让这些厂商把土地释出，这样新进的厂商才有机会，台湾产业升级才有可能。
我不只一次在相关会议提出台湾产业升级的问题是台湾的工业土地政策失灵所造成的，它让工业用地掌握在上一代的经营者手上，而这些人已经不太想突破了，接下来很可能就是希望透过土地买卖来取得最后一笔的财富。
然而，土地掌握在投资意愿不高的经营者手上，这20年就造成台湾新型、有潜力的产业无法进驻，没有办法去取得具国家战略资源的土地，如果这些业者愿意更新、生产，提升产业附加价值的话，我相信其实只有“夕阳厂商”，没有“夕阳工业”，例如生产捷安特品牌脚踏车的巨大集团，或者从事机能纤维生产的台南纺织。
但也有很多厂商已经放弃生产，而他们就不应该再把土地当成自己的资产，应合理的把土地交还给政府，因为他们拥有这个土地，也是政府当时利用公权力，讲难听点就是透过“国家暴力”取得的，而目的是为了实业生产，既然这样的目的、动机消失了，那么我们就必须有机制让这些土地可以归还给政府，才符合这个用地的原始初衷。这部分纯粹是我个人的想法。
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