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山林矿场“挖到不能再挖”,台水泥业暴露环境治理危机

台湾知名大财团远东集团经营的“亚洲水泥”(简称亚泥)在台湾东部花莲山区开挖采矿已近半世纪,并在当地时间2017年3月14日再度获得台湾经济部的核准,采矿权可再展延20年。不过,在当地太鲁阁族原住民提出的行政争讼下,台北高等行政法院针对亚泥的采矿权展延做出了展延无效的宣判。在2019年7月11日的最新判决中,台北高等行政法院指出,经济部展延亚泥采矿权的决定,未践行《原住民族基本法》中需取得原住民同意,故属无效,全案仍可上诉。

此案为台湾第一例因违反原住民咨商同意权而进入争讼,并获得胜诉的案例,由于台湾半数矿场都位于原民土地或部落周围,也使得此判决相当具有指标性意义。

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2017年以空拍台湾地景闻名于世的纪录片导演齐柏林,在空中拍下了“亚洲水泥”矿场的影像,并向友人表示,矿场已越挖越深(图源:截自“多罗满赏鲸”脸书专页)

太鲁阁族人虽然胜诉,行政法院判决亚泥的展延无效,但实际上这仍无法终止亚泥继续于该矿区采矿。因为按现行《矿业法》规定,申请展延期间,业者仍有采矿权,而未来倘若亚泥采矿权被驳回,按《矿业法》第31条规定,政府也必须赔偿亚泥损失。

换言之,由于现行《矿业法》对于采矿业者的高度保障,使得凡能获得采矿权的特许业者,几乎立于不败之地。因为矿权的展延,基本上是以同意为原则,驳回为例外,而且驳回若造成业者受损,业者还能请求赔偿,让全民埋单,因此《矿业法》相关规定就有“霸王条款”的称号。

亚泥在花莲新城山区开采水泥矿(石灰石、大理石)的争议由来已久。亚泥是于1973年开始在该矿区采矿、生产水泥,而由于亚泥当初涉嫌透过伪造签名等不当方式取得太鲁阁族人的耕地,因此当地原住民的后代自90年代起,就开始针对亚泥发起“还我土地”的救济行动,持续至今。

此外,以空拍台湾地景闻名的纪录片导演齐柏林在2017年不幸坠机罹难的前一个月,曾从天空中拍下一张亚泥矿场的空拍影像,影像可见在环山绿意之中,有一片灰白的矿坑,齐柏林将照片传给友人时,就感叹地表示,亚泥矿坑要比5年前(2012年)他拍摄《看见台湾》纪录片时“挖得更深了”。齐柏林遗留于人世的影像和证言,也进一步让社会大众关注到亚泥采矿权展延的争议。

检视亚泥采矿权是否展延的各项争议,其所凸显的问题其实是,台湾从行政面到法制面,皆缺乏让环境和经济得以获得平衡及折衷的治理机制。此次行政法院的宣判,其重大意义在于,它修正了以往行政部门主张亚泥矿权无需取得当地原住民的同意、参与的见解。

在2016年当亚泥申请展延20年矿权时,台湾从行政院到经济部官方的看法都认为,只有“新开发”的矿业用地才需践行《原住民族基本法》,而亚泥早于1957年就取得采矿权,当时尚未有《原住民族基本法》(2005年立法),因此既然是“旧矿权”的延长,所以无需取得矿场周围原住民的同意与参与。

过去行政部门的见解,形同是赐予亚泥一道“免死金牌”,使其能因为取得矿权时间点较早,而无需与时俱进地,受到伴随社会进步而发展出来的相关规范,如考量环境及少数民族的基本权利问题。类似的问题也存在于亚泥在该矿区近半世纪的挖矿,竟从来没有接受过官方环保部门的环境影响评估,至于理由同样也是“现行矿业权的展延,尚无需实施个案环评”。

总体而言,亚泥最大的问题就在于,它从法规面到行政执行面,它严重地缺乏监督和制约。几乎凡是在早期获特许的采矿业者,皆得以有恃无恐地开采属于公共财的矿产资源,而毫无需要顾虑环境永续及社会观感,例如亚泥董事长,远东集团总裁徐旭东在面对太鲁阁族人的抗议,询问矿场要挖到何时才会转型时就表示,其会把花莲矿场“挖到不能再挖为止”,而过去面对亚泥“越挖越深”的质疑时,竟认为“挖深后可储水、养鱼”。

采矿和水泥制品是经济发展不可或缺为的基础工程原料,但开采仍应有所限度,且应考量环境永续及原住民的基本生存及文化权利。例如目前亚泥在花莲矿区所开采、生产的水泥就有产能过剩的问题,还得以较低廉的价格外销海外调节产能,且亚泥开采近半世纪,却因制度漏洞,而完全没有实行过任何环境影响评估,更实难让周遭部落的原住民及社会大众能信任,亚泥假如再开挖20年,仍不会造成民众安危和生态的严重破坏。

在导演齐柏林逝世后,蔡英文曾承诺要执行矿业改革;在2019年6月的“原住民族历史正义与转型正义委员会”上,蔡英文进一步承诺,《矿业法》将在台湾立法院下个会期会处理。诚如1908年美国西奥多・罗斯福(Theodore Roosevelt)所说的,“保护天然资源不落入即将枯竭的危险境地,才是国家力量和永久生命的最后基础”。未来,如何让环境永续与经济发展能取得平衡,就有赖于政治人物能从亚泥经验中获取教训,重构不合理及缺乏考量发展可持续性的采矿规范。

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