黄进发给曹首长的公开信：推行民委不分区州议员让槟成选制改革示范区釜底抽薪化解蓝绿合流

黄进发教授（双威大学政治学者）

曹观友首长阁下，

您日前宣示，希盟将在大选前重夺叙事主导权，反击仇恨与种族政治。“如果我们无法有效传达州政府的表现，所有成就最终无法转化成为选票。”诚然，森美兰殷鉴在前，政绩未必能转换成为选票，恐惧与不安等负面情绪更能催票，或者让选民放弃投票。

蓝绿大潮能不能遏制乃至逆转？“有效掌握社交媒体舆论”，肯定非常重要，然而，从2022年5百万新选民涌现后出现的绿潮1.0 到2023年让希盟国阵在六州选举失利的绿潮2.0，希盟与昌明政府上下不都强调过这个方向吗？为什么至今心有余而无功？如果过去无功，将来就会有效吗？是不是，除了强化舆论工作之外，还有更根本的改变需要发生？

槟城有条件成选举改革示范区

要突破单一族群政治大团结的围困，我们必须改革现有的“头马获胜” (First Past The Post, FPTP) 选举制度，增添“政党名单比例代表制”(Party List Proportional Representation，以下简称List-PR) 的议席，让更多政党能够生存，而不用因为分裂或对手团结就灭顶，因而不需要搞族群大团结的戏码。然而，连人畜无害的“首相10年任期限制”修宪案都无法取得三分二国会议员支持而失败，我们怎么可能修改决定国州选举制度的《联邦宪法》第116、117条，让选民拥有两张选票？

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首长阁下，

虽然《联邦宪法》改不到，但是《州宪法》却改得到，能在州层面引入“比例代表制”议席。现在5个州有官委州议席，槟城可以别辟蹊径设立“民委不分区州议席”，让选民投一张票算两次，第一次决定本区州议员，第二次和全州选民一起决定不分区州议席花落谁家。这是用最简单的方法让选民体认到“比例代表制”的优点。

把FPTP和List-PR选区平行加在一起的“多数决混合选制”（Mixed Member Majoritarian，MMM）选制，在全球有8个国家实行，在亚洲除了台湾、日本和泰国。正是因为这个选制，泰国的都市改革派前进党(MFP) 才有机会在派钱型地方政党老树盘根的乡区通过List-PR选票赢得更多议席，在2023年成为第一大党。

混合选制下的List-PR区类似于新加坡的“集选区” (GRC)，但是有两个关键的差异：一，新加坡的GRC是赢者全拿，输家一无所有，对少数政党不利，而List-PR则根据政党得票比率把议席分给参选政党，消除了个别政党或族群完全被歼灭的忧虑；二，新加坡选民可能住在GRC或“单选区”（FPTP），但不会同时拥有两组议员；而混合制下的FPTP议员与List-PR议员同时存在，增加选民在国会内的代表，而这正是我们可以突破种族政治牢笼的关键。

相较于要看巫统脸色而饱受制肘的安华首相，以及需要反对党支持才能修宪的雪州大臣阿米鲁丁，您掌握了三分二（含巫统两票）的修宪优势，可以让槟城成为马来西亚选举改革的示范区。如果下一任首长失去了三分二，到时要推行也为时已晚，力所未逮。尽管这是您最后执政的两年，您却掌握了马来西亚族群政治在未来十年内能不能破局的关键。

FPTP选制非改不可的四大理由

过去我们谈到选举制度的改革，常常被认为是很遥远的事，而往往忘记了：路越远，我们就要越早起步。阻力越大，我们就应该更早挑点实验作为示范区。以下四个理由，说明FPTP选举制度不但非改不可，而且急不容缓，示范区必须赶快动工。

第一，在蓝绿合流、两线对立的情况下，一党独大很可能复辟。我们以上届大选成绩估测下届大选成绩，如果蓝绿选票全面整合，其他情况包括希盟选民投票率保持不变，希盟(含MUDA) 在半岛赢的71席会剩下43席，28席易手，而国阵与国盟将能以122席多数独立执政，甚至不需要依赖东马。如果希盟选民投票率降低或者分散选票，国阵-国盟就会更加强势。如果希盟在半岛赢得39%选票却得到26%议席，合理吗？ 2004年选举时票席悬殊更严重，公正党在全国赢得8.8%选票却只赢得0.5%议席。为什么我们不应该设立List-PR议席，鼓励蓝绿乃至红花各自竞争？

第二，公平的选区重划在马来民族主义大潮下完全没有可能。一些论者以为FPTP不坏，坏的只是选区划分不均 (malapportionment)和选区划分不公(gerrymandering)，只要选委会按照宪法精神行事，选区划分就可以公平，，一党独大的威胁就会降低。这种简单的想法，忽略了我国特有的宪制缺陷：选民人数差距的一个根源（雪州国会选区平均选民人数逾17万，彭亨只有8万）是《联邦宪法》第46条分配给各州的国会议席，这是由国会而非选委会决定，要修正也需要三分二多数。更关键的是，同一州内的选区重划要公平，巫统或伊斯兰党代表的一些选区（如5、6万选民的沙白安南与大港）就要合并，一些城市选区（如30万选民的万宜）就要分拆。这全都已经被污名化成为“行动党扩权阴谋”，主张多元的昌明政府尚且裹足不前，国阵-国盟执政有可能改善吗？设立不分区的List-PR议席，全州选民人人平等，至少就冲淡了FPTP选区下的选票不等值。

第三，FPTP是马来政治焦虑的祸首。许多非马来人不理解，为什么马来人明明掌握全国政经文教大权，却惶惶不可终日，担心自己明天就会一无所有？其实，马来人的政治焦虑完全有客观依据，蓝绿合流完全是顺应FPTP游戏规则的理性选择。我国联邦政府掌握大权，可以把国会与各州政府晾在一旁而独行其是，从马来人角度而言就是把所有鸡蛋放在一个篮子里。如果只有一个代表马来人的政党把持住这个篮子，马来人当然就很安全。然而，一旦出现了好几个马来政党，你抢我夺，马来人当然会担心外人乘虚而入，把整蓝鸡蛋抢走。而FPTP选举制度的游戏规则，就是在提醒马来保守选民，为什么他们需要团结？在半岛有28个国会选区，如果巫统与伊斯兰党达到一对一的协议，希盟就一定输，蓝绿有什么理由不合流？有人可能会问：难道马来人看不到团结有可能鼓励自己人蚕食马来人的民脂民膏，搞出类似朝圣基金与Felda般新丑闻的风险吗？如果他们看得到这风险，解决方法就是制造多一些以旗帜、宗教、动物为主题的文化战争戏码，让不同族群的马来西亚人各自站队抱团，忘记被自己人偷抢啃咬的危险。现有体制的危险，不仅仅在诱发族群本位威权政体复辟，更在于它制造族群焦虑，让老百姓开店卖面薄都会成为族群斗士抵制的对象。List-PR不会立即消除族群紧张，但是，它可以让大小马来政党比较容易生存，彼此竞争，互相监督，打破马来人必须团结抗外的迷思。

第四，FPTP遏制族群、宗教、语文以外的竞争。在马来西亚，不管是经济自由或文化自由，都被压缩成单维光谱：马来穆斯林民族主义（国家控管）在右端，多元文化主义（市场自由）在左端。为什么我们不能有非族群、宗教、语文的第二个光谱面向，形成更健康的二维竞争呢？不是没有人尝试过。社会主义党奋战了20年，为什么贫富鸿沟不能取代族群差异，成为政治攻防重点？MUDA崛起，为什么高谈世代正义却在一届内式微？为什么气候变迁日益严重，马来西亚却没有出现为环境奋战的绿党？因为这些议题就算有20-30%选民关注，他们都不会集中住在一个选区，所以，这些政党不可在FPTP选举里成功。有人担心List-PR会诱发更极端的种族、宗教性政党，但是，FPTP 不是已经驱使政党不断右倾了吗？我们曾经以为两线制会出现两个多元阵线的趋中竞争；然而，2018年来四个政府，朝野总是一边多元一边单元，而多元只能往右靠拢，拿香跟拜。（希盟基本盘离心，不就为此吗？）如果来届国阵在朝，国盟在野，国阵可以挡住国盟压力不进一步右倾吗？如果国阵国盟共同执政，FPTP能阻挡比伊斯兰党更右的政党出现吗？与其顾虑List-PR诱发更极端的政党，我们是不是更应该担心FPTP 无止境地把国家社会往右推？

槟城突围，一石三鸟

首长阁下，

槟城曾经三次做马来亚/马来西亚体制改革的火车头。第一次，1951年槟城率先举行市议会选举，吉隆坡第二年才跟上来。第二次，2012年，槟城修宪制定本身的反跳槽法。尽管吉兰丹的州反跳槽法在1992年被判违宪，在林冠英首长领导下槟城却勇往直前，比全国制定反跳槽法早了10年，设计也保有本身特色（被党开除者会丧失议席）。第三次，2019年，在您的领导下，槟城限制首长任期为两届，比联邦层级的首相任期修宪案早了7年。

在选制改革上，槟城一样可以引领群伦，成为各州典范。《联邦宪法》第117条规定，州选举必须一区一席，但是，它并没有禁止“不分区州议员”。从1963年的沙巴，到2003年的登嘉楼，2000年的彭亨，今年五月的柔佛和七月的马六甲，至今已经有五个州设有不分区州议员，这些官委议员都是由首长或州议会委任，没有民意基础。登嘉楼规定，官委议员只能是非穆斯林或女性，并在没有非穆斯林或女性当选的情况下才能被委任；而其他四州完全没有规定官委州议员的资格，因而让这些官职完全沦为工具，或为执政党笼络自己人或盟党，或为执政党护航。犹有进者，官委议员既然是不分区，没有特定选区可以服务，本应由州议会设立多个专责委员会(select committee)，让他们能够在不同领域发挥传达民意的功能；但是，这五州都没有配套，完全看起来是用纳税人的钱来养家臣或做人情。

希盟在柔甲反对这变革，但是，它能阻挡国阵-国盟在森美兰乃至未来其他州也设立官委议员吗？选民寄改革于希盟，希盟能只会反对而提不出更好的代替方案吗？

首长阁下，

其实您高瞻远瞩，早在2020年就大力支持章瑛行政议员与槟城妇女发展机构(PWDC)，委外研究如何用不分区议员来提升州议会女性代表至至少百分之三十，以落实性别包容的槟州。我和双威大学同事胡昌熙受命设计了一套兼顾女性代表权、政党比例代表、议会强化的方案：“女性增补议席”（Top-up Women-Only Additional Seats, TWOAS），并起草了白皮书，由州政府在2021年11月提呈给州议会辩论。非常可惜，这方案因为党内人事阻力而未能落实。

在蓝绿大潮压境、多元派选民人心惶惶之际，从族群关系与选举制度出发，保留提升女性代表与强化议会功能的初衷，我谨此野人献曝，以白皮书为蓝本提出一个精简版本：“民委不分区州议席“ (Democratically Appointed Non-Constituency Seats, DANCS) 。

第一，修订州宪法第11条，在40位民选州议员外，另外设立9位民委州议员职位。

第二，州选举题名结束后，所有成功参选的政党/联盟可以题名9位民委州议员候选人，这些候选人的顺序必须固定不能更改。选民因而可以在投选一般州议员时，也考虑民委州议员候选人的名单与顺序投票。政党也可以用亮丽的民委州议员候选人争取选民支持。尽管选民在联邦宪法限制下不能像日、台、泰选民等有第二张选票，民委州议员依然有一定的民意基础。

第三，为了提升女性代表，每个政党/ 联盟的候选人名单，第1、3、5、7、9位候选人必须是女性。

第四，州选举结束后，9个民委议席将根据得票比率分配给各政党/联盟，而各政党/联盟将根据名单顺序委任候选人出任民委州议员。如果民委州议席因为死亡、脱党或破产等原因悬空，同一政党名单的下一顺位候选人自动填补，不必补选。

第五，州议会必须设立多个专责委员会，让一般州议员与专责州议员都可以参与，并通过公听会与实地调查方式体察民意，提升政策与立法素质。民委州议员会有拨款，以设立服务中心。第15届大选时，希盟在槟州取得60%选票，国盟24%，国阵15%，假设三方在来届州选保持原来战绩，那么这9个民委州议席，希盟将分得6席（3席女性），国盟2席（1席女性），国阵1席（女性），女性加总6席。

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有没有民委议席的分别在哪里？如果国阵与国盟想争多一些民委州议席，那么他们就必须在更多选区上阵，一对一的议席谈判就会增加难度。而势已离开国盟的土团党，就算不能赢得任何FPTP州议席，只要全州赢得约10% 选票，就可以有一位女议员进入议会。民委州议席如何小刀锯大树，其利甚明。槟城开了先河，全国都会受惠。

首长阁下，

您上任时提出槟州2030的宏愿，我们希望您卸任时，不只槟州改变，连马来西亚也开始改变，逐步走出种族与仇恨政治的泥沼。

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