应改变官员只对上而不对下负责的体制，让人民能通过宪法规定的民主选举、人大监督和独立司法等制度为自己讨回公道。要终结截访，须改革政绩体制
据近日媒体报道，北京安元鼎保安公司与地方政府签订协议并收取佣金，在京设立多处“黑监狱”，专门用于关押并押送到京上访者。国家法律显然没有授权地方政府“截访”，更不可能授权地方政府将限制人身自由的公权力“转包”给私人行使。这种“公权外包”或公权私用的做法当然是对公民人身自由的严重侵犯。
没有任何正当法律授权却每天在从事绑架、拘禁和押送公民的严重违法行为，这样的私人“公司”只能被定性为黑社会性质组织；地方政府和黑社会性质组织沆瀣一气，非法委托授权其行使地方政府原本就不能合法行使的“公权力”，只能被定性为黑白勾结，其后果是十分可怕的。
自人类社会有国家以来，政府的一个核心职能就是垄断暴力的合法行使。法治国家的政府受法律控制，在行使暴力过程中必须遵守法律规定的程序和实体义务，从而能保证政府不会任意滥用公权并侵犯公民的基本权利和自由。如果纵容地方政府动用私人力量镇压上访，无异于让一群私人超越法律之上对另一群私人行使暴力，不仅完全规避了法律对公权力行使的程序和实体限制，而且也放弃了本来只有政府才能履行的核心职能。最后必然是公权横行、私力泛滥，公民的基本权利和自由面临任意被侵犯的风险。
当然，即便没有发生安元鼎公司这种“公权外包”，压制上访也同样是没有获得法律授权的违法行为。不论《信访条例》是否有权界定合法与违法上访行为，依照《立法法》规定，其作为国务院制定的行政法规，都不能授权任何地方政府限制上访人员的人身自由。各地“截访”所伴随的非法拘禁、虐待、强制参加各种“学习班”，甚至将不听劝阻的老上访户劳教、判刑甚至送进精神病院等行为，都是“无法无天”的公权滥用。
在以前，“截访”职能主要由地方政府驻京办负责。今年7月，国务院撤销了146家地方政府职能部门的驻京办和436家县级政府驻京办。但讽刺的是，地方驻京办的撤销，更加成就了安元鼎之流的财路。因为“撤掉了驻京办，撤不掉驻京办的需求”，而安元鼎提供的“服务”恰恰满足了这种“需求”。
这个“需求”究竟是什么？一言以蔽之，是“维稳”。仿佛把这些上访人员带回他们的老家，从首都或省会消失，上访就消失了，他们想要反映的问题也消失了，社会也就稳定了。假如问题真这么简单，这些人一开始就不会长途跋涉、千里迢迢来京上访了。“截访”好比给癌症病人吃止疼药，当然只能是维持一时的表面文章，不仅不能解决任何实质问题，而且在“截访”过程中产生更多的暴力、冤屈和不公，如此“维稳”必然是越维越不稳。
地方政府官员不会不明白这个简单道理，但是他们为什么还乐此不疲，动用一切力量“截访”？他们未必那么在意“社会稳定”，但是他们确实极为在乎中央和上级的政绩考核。而“维稳”已被作为地方政绩的一个主要指标，处理上访不力足以成为“一票否决”的理由，让他们丢失“乌纱帽”。
数千年来，中国一直实行自上而下的政绩管理体制，官员惟上不惟下，造成无所不在的欺下瞒上现象。既然官员不对人民负责，他们就可以滥用手中掌控的公权力鱼肉人民，造成大量侵犯民权事件；而人民则不能通过制度内的正常渠道维护自己的权利，自古至今源源不断的上访现象由此产生。
“上”访者，向上级政府申诉下级官员腐败不公、以求讨还公道之谓也。照理说，在一个自上而下的体制中，上级掌握着下级官员的命运，理应惩治贪腐、为民申冤。问题是，自上而下的体制自身具有不可克服的局限性。别的且不说，偌大中国那么多的地方官员，一个中央政府显然是管不过来的，不然怎么会出现 “上有政策、下有对策”等一系列见怪不怪的现象。
因此，政绩体制不可避免地蜕变为“政绩工程”：地方政府只要把表面文章做好，就能应付差事、加官进爵，而高高在上的中央则无法核实地方“政绩” 的真实性和准确性。《信访条例》的本意是让地方政府认真对待上访反映的问题，从源头上杜绝上访现象，但是地方却只要通过各种手段“围追堵截”，保持上访 “零记录”就算圆满完成任务。归根结底，“截访”不过是政绩体制的一个衍生物而已。
政绩体制不仅不能解决上访问题，还是造成大量上访的主要根源。我们知道，目前相对多数上访和群体性冲突，都与农村征地和城市拆迁有关。地方政府之所以如此热衷征地拆迁，除了出于“土地财政”和官员个人寻租动机，一个重要原因是城市化和城市改造有助于拉升地方GDP，而GDP增长速度正是考核地方官员的主要指标。在GDP“大跃进”的政绩思维牵引下，各地强征强拆、大兴土木，弄得鸡犬不宁，在大肆破坏环境、浪费资源、重复建设“豆腐渣”工程的同时，也严重侵犯了农民和城市居民的基本生存权，进而造成了牵动各级政府神经的大量上访。
作为困扰中国历史的独特现象，上访由自上而下的政绩体制产生，自然不是几名信访干部热情接待、倒茶送水就能解决的。即便各级政府停止“截访”、认真对待信访，也不可能有效解决上访问题。
只要官员只对上而不对下负责，只要人民无法通过宪法规定的民主选举、人大监督和独立司法等制度为自己讨回公道，不能用自下而上的自治机制代替自上而下的政绩体制，那么他们的权利仍然会受到公权力的随意侵犯。因此，要终结“截访”，必须从改革政绩体制入手。
作者：张千帆，为北京大学法学院宪法学教授
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