上海老了　养老危机来了

上海老齡化問題加劇，社保窟窿靠財政彌補，但怎麼也填不滿。

上海老了　养老危机来了

如果有一天，我老無所依，我的養老金，也養不了我。

中國老齡化最嚴重的上海，現在是三個在職人員供養兩個退休人員，早已遇上「老齡社會危機時點」。如果照此發展，20年後，上海的戶籍人口中，每個在職人員都得供養一個退休人員。

即使是現在，每年養老金的巨額缺口，也已成為上海市本級財政的一個巨大負擔。雖然各種改革方案正在陸續出台，卻都無法根本解決問題。

百億財政黑洞 怎麼也填不滿

上海市本級財政補貼當年養老虧空的錢，已突破百億，而且還在繼續增加。這已是財政支出項目裡，僅次於公共基礎設施建設支出的第二大項。

雖然人均GDP是全國平均的三倍，但占上海市退休人員89.12%的企業退休人員，養老金已低於全國社會保障的平均水平。

上海，這個中國老齡化最嚴重的城市，正竭力填著一個迅速擴大，卻怎麼也填不滿的財政窟窿。

這個窟窿是，從在職職工和所在公司收取的養老保險，遠遠不夠支付當年退休人員的退休金。這個缺口在去年已經首破百億關口。

2010年，上海市本級財政拿出107億4300萬元，補貼當年上海城鎮職工基本養老保險基金（下稱養老基金）的收支缺口。這個補貼額僅僅四年就翻了一番----2007年為49億8100萬元。

此項補貼，目前已是上海市本級財政的支出項目裡，僅次於公共基礎設施建設支出的第二大項，其在年度財政支出裡的比重，近幾年均在8%以上，且仍在繼續增加。

上海養老基金自2000年首次出現虧空後，近幾年迅速飆升，從2007年的49億5500萬元躍至去年的103億5400萬元。根據上海人保局的測算，今年這個虧空將增至110億元左右。

而在不久的將來----學界普遍認為上海老齡化將達到高峰期在2030年左右，那時每十個人中就有四個是老齡人，差不多一個在職人員養一個退休人員，這是今年年初在上海「兩會」上，上海市政協副主席，原分管副市長胡延照在一場社會保障專題會議上透露的信息。

養老危機，已成為影響上海發展的最大難題。

早在2009年初的「兩會」上，到滬就任市委書記一年多的俞正聲，在和政協委員座談上海施政難題時，第一個就談到這個問題。「來上海之前，有若干同志對我講，上海錢多得很，用不完，我很高興。」他說，「來了之後發現，儘管看上去上海人均財力全國領先，但財政壓力極大，主要原因正是社保的嚴重穿底。」而養老資金缺口，正是「穿底」主要成因。

為了堵上這個財政窟窿，上海市本級財政必須保持較快增長。然而，金融危機後正面臨經濟結構痛苦轉型（擺脫房地產增長引擎）的上海，正飽受GDP增長乏力的困擾。最近幾年在省份的GPD增速排名裡，上海屢屢位列末端，2010年就是全國唯一一個GDP增速在10%以內的省級單位，這也必然對上海財政的增長能力形成制約。

其結果就是，上海雖然人均GDP是全國平均的三倍，但占上海市退休人員89.12%的302萬企業退休人員所拿，養老金的社會保障程度其實低於全國平均水平。

可以試想，上海一個退休工人，拿著不到2000元的工資，在通脹連綿的當下，要在這個消費水平國內領先的城市裡生活，確實舉步維艱。

為了彌補缺口，根據上海市人保局2011年的工作安排，今年的一個重要任務，是盡快把社保名下的一些土地等實物資產變現。據估測，這部分資產折現後，總計約80億元。

不過在復旦大學社會發展與公共政策學院院長彭希哲看來，這只是解決部分眼前的問題，對養老基金長期性缺口問題而言，「杯水車薪」。

上海是中國最早變老的城市，早在1979年就已進入老齡化社會，比全國要早20年左右。這種「領跑」基於多重因素：比如相對較高的生活水平和醫療水平下的低死亡率，以及緊張的住房狀況和比較西化的思想觀念下的低生育率。

由於較早進入老齡化社會，上海應對養老危機的對策嘗試，其實也起步較早。

比如1993年社保改革之時，上海事業單位就被納入繳費範疇，這比全國提早多年。此後若干年內，上海不斷提高養老保險繳費比率，目前上海30%的比率，也比全國的28%高。

基於這些制度設計，「上海養老基金的再分配能力其實是（比別的地區）更強的。」復旦大學就業與社會保障研究中心副教授封進表示。

直到2006年上海社保案的爆發，才揭開了上海社保的亂象。上海養老基金的收支缺口問題，急劇惡化。

2007年，上海社保領域的主題仍是對社保案「全面反思深刻剖析」以及改革內控機制等。直到2008年初，上海市委把「建立健全保障資金可持續發展機制」，定為了「重要調研課題」，並交由上海人保局落實。

據上海市政府文件顯示，當年下半年，這個課題形成了幾項政策建議──擴大新參保人群、適度延長領取養老金年齡、完善養老金增長機制、設立多渠道籌資的儲備基金、建立保障資金的保值增值機制等。

這也是2009年來，上海陸續推出的養老制度改革措施的核心思路。

首當其衝的就是讓更多的人繳納養老保險。2009年下半年，上海方面接連拋出三個「通知」，一下把包括外來從業人員、外籍人員、獲得境外永久（長期）居留權人員和台灣香港澳門居民和「靈活就業」的本市居民的外省市戶籍配偶在內的主要幾類在滬工作生活的非戶籍人員，納入了上海養老基金繳費範疇，這部分人口總數高達600萬。

而在這之前，在上海需要繳納社保費、享受「城保」待遇的外來人口，只有大約20萬人才居住證持有者。

此外，過去上海獨有的「鎮保」（覆蓋郊區失地農民和郊區戶籍的工廠員工）和「綜合保險」（外來務工人員）也將逐步納入「城保」範疇，這意味著這兩個總計超過200萬人的群體，也將轉至養老基金所轄範疇，上海人保局等方面正在制定相關實施細則。

胡延照曾公開解釋稱，養老保險基金收支平衡的關鍵在於提高贍養比（即繳納社保人與領取社保人之比），而擴大新參保人群是提高贍養比最現實、最有效的措施。

目前上海的贍養比為1.5：1，既三個在職人員養兩個退休人員，遠低於2：1：的「老齡社會危機時點」，如果照此發展下去，20年後，上海的戶籍人口中，可能會接近1個在職人員養1個退休人員。

擴大參保人群

不過，「擴大參保人群」的政策，尚不能藥到病除。因為上海養老基金繳費比率已經高於全國其他地區，全國企業和個人的總共繳費比率是28%，而上海是30%，其中個人應繳比率相同，都是8%，但上海企業應繳的比率是22%，比其他地區多兩個百分點。這對企業而言，意味著大幅提高用工成本，而對並未打算長久定居上海的諸多外來人員來說，很多人更願意多拿到現金。因此，政策剛一推出，就有企業對此諸多抱怨。從上海人保局數據來看，上述政策推行後的2010年，上海新增繳費人數49萬1800人，只比過去兩年的新增人數多了20多萬。

在封進看來，官方亦應該考慮，透過適度下調繳費比率，來擴大繳費人群。

延長退休年齡

從2010年10月開始，上海開始實施企業柔性延長退休年齡的政策，符合一定條件的人員，男性可申請退休年齡延長到65周歲，女性可延長到60周歲，這也是全國第一個在延長勞動者退休年齡方面有所動作的城市。

「延遲退休的效果是雙倍的，參與者一方面多繳一年社保，一方面少拿一年養老金。」彭希哲說。

但是，由於延遲退休可能引起最期望也最需要獲得養老金的社會底層人士的牴觸，去年在法國還引發了遊行等抗議活動，所以這項動議在中國廣為學界推崇，但官方極為謹慎。上海也僅僅是「柔性」嘗試，因此很難在短期內大範圍覆蓋。

土地收益補漏

而在「設立多渠道籌資的儲備基金」方面，據了解，上海市方面謀畫的是轉移部分國企和土地收益，來彌補養老基金的不足，並考慮以儲備基金的形式，委託專業投資機構運作，以實現保值增值的目的。

2010年末公布的上海十二五規畫中，已明文寫出，將促進社保基金可持續發展，探索建立國資、財政和土地收益等多元投入的社保籌資機制。據了解，2010年3月成立的上海國有資本管理公司，一項重要職能，就是為補充養老基金缺口，統籌國資收益。按照上海市國資委的計畫，這家公司將「專司市屬國有控股上市公司國有股權統籌管理和市場化運作」。

一位上海國資專家透露，上海市委打算，透過這個平台，透過一定程度的國有股權減持，以快速實現收益來補充養老基金缺口。

但這些計畫，均因牽涉到上海國企改革、國資重組等諸多利益糾葛，而面臨重重抵制，遲遲未有實質性進展。

至於土地收益方面，雖「土地出讓金用於補充社保缺口」等內容今年年初已見諸報端，目前同樣還未見明朗進展。

封進表示，這些措施，雖然在短期內有助於改善養老基金的現金流，但長遠來看，這無異於是把社保和國企收益、土地收益相捆綁，這種共榮關係 ，可能將加大這兩個領域的改革難度。

所以，讓更多的人繳更多的養老保險、延長退休年齡等措施仍不足以解決問題，而讓國企紅利和土地出讓金補充百億養老金缺口，又將阻礙國企和土地財政的改革。

一胎化漸鬆綁 鼓勵「單獨二胎」

上述諸多措施，更主要是集中在眼下的「補窟窿」問題，但更長遠更重要的「窟窿」其實是人口。

在上海社科院常務副院長左學金看來，雖然短期內能吸收大量外來年輕人繳納社保緩解上海的問題，但這並不解決老齡化的問題，因為只是推遲了（社保）問題爆發的時間，因為這批人也有老去的一天，而這已不是社會保險的變革所能解決的問題，而是某種意義上的人口學的問題。

而且，按照上海市人口計生委主任謝玲麗的話來說，上海的生育水平已降至「極限中的極限」。她在2010年提供的數據稱，2009年上海的總和生育率僅為0.83，已遠遠低於被學界認為過低的全國平均水平（1.4至1.5）。過去18年來，由於生育率極低，上海戶籍人口持續負增長。

也正是基於這些原因，上海近幾年來一直在積極向上爭取計畫生育政策的開放。如今，上海將成為中國首批試點「單獨二胎」的地區之一。

所謂「單獨二胎」，是指夫妻雙方一人為獨生子女，即可生育二胎。相比較上海現行的「雙獨二胎」的政策，進一步鬆綁。在官方字眼裡，稱之為「微調」。

學界對開放計畫生育政策的呼籲已有數年，中國人口和計畫生育委員會於去年啟動這項試點政策的探索，有望年內宣布實施。目前初步敲定的試點地區，除了上海，還有東北三省、浙江和重慶。

對此，上海市計生委只是謹慎回應稱，計畫生育政策調整事宜，是由中央統一宣布，在這之前地方無法作答。但由於計畫生育問題歷來敏感，北京方面一直沒有正式公布。

不過按照彭希哲的觀點，就上海的情況而言，開放「單獨」的效用有限。

這主要是因為獨生子女條件的限制，意味著這個政策主要覆蓋的是計畫生育政策實現以來出生的年輕人，大多在35歲以下。但這個群體，受制於高房價高物價等因素，生育二胎對他們而言，機會成本太高，因此意願並不強烈。社會的反應與彭的觀點相印證，上海將迎來計畫生育政策放鬆的消息，已在上海流傳了一段時間。但很多年輕人聽到這個消息的第一反應就是，「養不起」。

另外，丁克家庭、獨身主義乃至同性戀愛等在這座觀念比較西化的城市裡，頗得年輕人歡心，並有愈演愈烈的勢頭。

左學金也認為，如果要以生育率達到1.8為目標，放「單獨」是不太可能實現的，但改革只能一步步來。現在呼籲生育政策鬆綁，今後要面臨的很可能是如何鼓勵大家生育。

正是基於這樣的社會現實，彭希哲認為，目前所有的政策，都不足以阻擋老齡化的進程，也不可能徹底化解隨之而來的養老基金危機。不過，和上一代低工資時代的人必須完全靠養老基金維持退休生活不同的是，對於未來即將老去的人們，只有把家庭資產積累和社會養老基金兩塊納入通盤考慮，養老問題才有化解之道。

在上海，政府亦在鼓勵發展企業年金和個稅遞延型養老保險等金融產品，推進「多層次」的養老保障體系建立，目的就是把壓力分散到養老基金之外。