中央对港的权力有所限制,实属理所当然,但过分强调中央权力没有限制,甚至认为可随意运用权力,只会导致违反《基本法》和破坏“一国两制”的恶果。
2012年12月10日该报刊登了题为〈人大常委有权监督香港立法会立法?〉的文章,指出根据《基本法》,人大常委在行使对香港立法会通过的法律的“备案”权和“发回”权时有限制,不料随即惹来一些内地官员、学者和评论员撰文反击,指中央对香港的权力不单没有限制,还旁征博引,指中央对港其实有更多和更大的权力。
宪法的性质 是人民与政府之间的协约
他们那近乎过敏的反应,实在令人感到疑惑和惊讶。其实任何一个有宪法的国家,都应当知道宪法的性质是人民与政府之间的协约,它最重要的意义在于限制政府的权力,以保障人民的基本权利。举一个具体的例子:言论自由是每一个人与生俱来的基本权利,不须由任何人或机构----包括政府----赋予即可享有。因此宪法订明人民有言论自由的权利,其意义除了是人民的言论自由有法律的保障之外,更重要的是一旦政府侵害人民的言论自由时,有法律限制甚至禁止其行为。
同理,中央政府在上世纪80年代初提出“一国两制”的构思去处理香港回归问题,其后于1984年与英国签订《中英联合声明》,承诺“除外交和国防事务属中央人民政府管理外,香港特别行政区享有高度的自治权”(《中英联合声明》第2段第2条),并于1990年颁布《基本法》,将“一国两制”和“高度自治”这些重大的原则变成法律。
中央与特区之间的协约
若引伸上述宪法的性质去理解《基本法》,它就是中央政府与香港特区之间的协约,作用在于界定中央政府和香港特区之间的权力和限制,以落实“一国两制”和“高度自治”。香港特首的选任和罢免,正好用来说明《基本法》是中央政府与香港特区之间的协约的最佳例子。
先说选任特首的程序:根据《基本法》,特首的选任,必须先按照附件一〈香港特别行政区行政长官的产生办法〉,由港方组成的选举委员会选出,并最终由香港市民一人一票选举选出,然后由中央行使第45条的权力任命当选人正式成为特首;至于罢免特首,其程序则是根据《基本法》第73(9)条,由立法会全体议员的四分之一联合动议,指控特首有严重违法或渎职行为而不辞职,经立法会通过进行调查,然后委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会进行调查,并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控,立法会以全体议员三分之二多数通过,可提出弹劾案,报请中央人民政府决定。由此可见,不论是任命还是罢免特首,中央行使其权力前都必须先得到香港方面有关的权力机关同意或共识,不能脱离港方的权力而独立存在或单方面启动。
要成功落实“一国两制” 全视乎中央能否自我约束
即使我们不把《基本法》当作宪法来看,以常识来推论,既然中央政府对香港的基本政策和方针,是“一国两制”和“高度自治”,那么《基本法》规定中央政府对香港特区的权力须有限制,甚至中央政府应该自我约束,避免越权干预属香港特区管理的事务,也是理所当然的。
若非如此,《基本法》第22条就不须特别订明“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”。反过来说,尽管香港特区的自治权是源于中央政府的授权,但如果因此解读为中央政府对香港特区的权力是无限制的,甚至说到中央政府可任意授权或任意收权,哪还有什么“高度自治”可言?
其实,要成功落实“一国两制”,全然视乎中央政府能否自我约束。以人大常委会解释《基本法》的权力为例,《基本法》第158条虽然赋权人大常委会有释法的权力,但行使前必须先符合两个条件,包括:(一)案件须涉及中央政府管理的事务或中央和香港特区关系的条款,及(二)应由香港终审法院向人大常委提出呈请。然而,回归后4次“释法”,其中3次人大常委均在上述两个条件仍未满足的情况下便行使释法权,严重破坏香港的法治制度及冲击“一国两制”。因此,除了香港的法律学者,不少内地法律学者亦认为人大常委过往行使释法权时的做法不合时宜,并公开呼吁人大常委应自我约束,在未完全符合《基本法》第158条所定的条件的情况下,不应释法。
总体来说,《基本法》作为一部具宪法性质的法律,它清楚地划分了中央政府与香港特区的权力和限制,因此中央对港的权力有所限制,实属理所当然。过分强调中央政府的权力没有限制,甚至认为它可随意运用权力,只会导致违反《基本法》和破坏“一国两制”的恶果。
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