政府数据开放与腐败防治：英国的实践与启示

我国《政府信息公开条例》于2008年5月1日起施行。《条例》确立了政府信息“公开为原则，不公开为例外”的理念，但学者们较为一致的看法是，因层级过低、权威性不足、适用范围有限、缺乏细则，《条例》在实施过程中遭遇诸多障碍。据国务院办公厅近日发布的《国务院2017年立法工作计划》，修订《政府信息公开条例》被列为全面深化改革急需的立法项目。

在本文中，清华大学公共管理学院博士后赵雪娇、副教授张楠、教授孟庆国三位学者指出，政府信息公开与政府数据开放的内涵、目的不同。政府信息公开强调公众的知情权，公开的大多是文件或经过整合分析后的统计数据; 政府数据开放除满足公众的知情权外，还强调数据的应用和创新，因而要求开放未经过加工的、可机读的、可下载的原始数据，以便公众、企业、社会组织等再利用。从某种程度上，可以说“政府信息公开是政府数据开放的基石，而开放政府数据将政府信息公开在深度和广度上都提升到了新的阶段”。

英国在全球政府数据开放运动中走在最前列。西方学者的研究指出,开放数据可以促进社会监督，公众通过开放的数据可以发现腐败行为。本文介绍了英国开放政府数据防治腐败的经验，深入剖析了相关政策法规、组织机制、开放内容，并就我国开放政府数据提出了对策建议。

期待文中建议能对当下的反腐败有所裨益。

一、引言近年来，随着科学技术的发展以及人们对数据重要性认识的提高，世界各国纷纷开展了开放政府数据的行动，国家与国家之间也建立了开放数据的联盟。2011年，巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国、美国成立了开放政府合作伙伴联盟( The Open Government Partnership) ，共同承诺增强府信息公开度，支持公民参与，履行职业诚信，并运用新技术增强政府责任。

开放政府数据，有利于提高政府透明度，也有利于促进经济发展和社会创新。根据“开放数据晴雨表”(Open Data Barometer)和“全球开放数据指数”(Global Open Data Index) 两项权威指标2013-2014年的排名结果，英国的数据开放程度位列世界首位。英国政府还积极利用数据开放防治腐败。2015年，欧盟委员会展开了运用开放数据惩治腐败的行动( Towards a European Strategy to Reduce Corruption by Enhancing the Use of Open Data，TACOD) ，英国成为该项目的试点国家之一。TACOD英国团队将已公开的腐败案例进行分类，重点关注腐败行为的揭露方式，探索开放数据对防治腐败的作用。

当前，我国反腐败形势依然严峻复杂。大数据思维和技术的出现为科学有效地防治腐败提供了新的思路和方向。我国政府高度重视大数据技术的应用和发展。自2014年首次将“大数据”写入《政府工作报告》以来，我国政府颁布了一系列推动大数据发展的政策文件，例如分别于2015年7月和9月公布的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》和《促进大数据发展的行动纲要》。充分运用大数据的先进理念、技术和资源，是提升国家竞争力的战略选择，是提高政府服务和监管能力的必然要求，也是加强社会监督、防治腐败的有效手段。

英国在政府数据开放方面的宝贵经验值得我们借鉴和学习。本文将以英国为研究对象，梳理和分析英国TACOD 项目关于开放数据防治腐败的经验，深入剖析英国政府数据开放行动的政策法规、组织机制、开放内容，并在此基础上提出我国开放政府数据的对策建议。

二、文献综述根据全球性非盈利组织“开放知识基金会”的定义，开放数据是指可以被任何人、为了任何目的免费使用、修改、或分享的数据。（开放知识基金会[Open Knowledge Foundation]成立于2004年，总部位于英国剑桥市，目前其官方对外名称是Open Knowledge International。——编注）

开放知识基金会下设项目“开放政府数据”所召集的开放政府工作组(Open Government Working Group) 于2007年提出，政府数据在符合以下八项原则时可称为“开放”: (1) 完整性: 除非涉及国家安全、商业机密、个人隐私或其他特别限制，所有的政府数据都应开放; (2) 一手: 数据应当是从源头采集到的一手数据，而不是被整合或加工过的数据; (3) 及时性: 尽快开放数据以保存数据的价值; (4) 可获取性: 数据可以被最大范围的用户(为了各种不同的目的) 所获取; (5) 可机读: 数据是结构化的，可被计算机自动处理; (6) 非歧视性: 数据对所有人都开放，无需注册; (7) 非私有: 任何实体对开放的政府数据都没有绝对的控制权; (8) 免于授权: 数据不受版权、专利、商标或贸易保密规则的约束(除非涉及国家安全、商业机密、个人隐私或其他特别限制) 。

万维网基金会的“开放数据晴雨表”和开放知识基金会的“全球开放数据指数”是国际组织和各国(地区)政府广泛认可的两项评估指标。开放数据晴雨表主要从三个方面来衡量政府数据开放的程度: 准备度、执行力、影响力。根据最新发布的第三版开放数据晴雨表全球报告，排在前十位的国家分别为: 英国、美国、法国、加拿大、丹麦、新西兰、荷兰、韩国、瑞典、澳大利亚。而全球开放数据指数更关注各国(地区)是否公开了那些与政府透明、公众生活紧密相关的数据，共包括10 类: 交通时刻表、政府预算、政府支出、选举结果、公司登记表、全国地图、全国统计信息、法律、邮政编码、污染物排放。2015 年，全球开放数据指数调整了评估指标，增加了政府采购情况、天气预报、定位信息和水质四个数据集，删除了交通时刻表。根据最新排名，排在前十位的国家和地区为: 台湾、英国、丹麦、哥伦比亚、芬兰、澳大利亚、乌拉圭、美国、荷兰、挪威、法国。综合这两项指标的排名结果，走在开放政府数据前列的以发达国家和地区为主。

当前，我国的开放政府数据实践处于起步阶段，主要在地方政府层面展开，而且主要集中在政府数据的供应端。2015 年，我国在开放数据晴雨表中位列第55 位(共92个国家和地区) ，在全球开放数据指数中居于第93位(共122个国家和地区)。

荷兰代尔夫特理工大学（TU Delft）教授马林·詹森( Marijn Janssen) 等学者在2012年发表的一篇文章中将开放政府数据的作用分为三个方面: 政治和社会的、经济的、科技的。其中，在政治和社会方面，开放数据有利于增强政府透明度和责任感，加强政府信任，改进政策制定方式，提高服务质量和数量。美国麦肯锡全球研究院（MGI）2013年发表的一份报告认为，政府数据的开放增强了政府的透明度和责任感。英国伦敦大学伯贝克学院（Birkbeck College）政治学系讲师本杰明·沃西(Benjamin Worthy)2015年发表的一篇文章认为，开放政府数据可以促进社会监督，公众通过开放的数据可以发现腐败行为。

目前，国内关于开放政府数据反腐作用的研究文献较少。合肥海关党组纪检组组长潘楚雄在2014年发表的一篇文章中，从海关廉政能力建设的角度，提出要根据内部用户、综合用户和外部用户不同需求逐步开放海关数据，提升现场监管、打击走私服务的能力，为海关反腐倡廉营造良好的贸易环境和执法环境。一些研究间接提到了数据开放对于反腐败的重要意义。例如，中国信息协会副会长胡小明2015年著文指出，政府数据开放强调的是“数据”， 特别是“原始数据”的彻底开放，这时公众监督的不仅是政府的行为与态度，还能够监督政府决策的合理性与决策依据，要求政府更彻底地透明，有利于防治腐败。更多学者们对大数据的反腐败作用进行了研究，为探索政府数据开放对腐败防治的作用打下了基础。

三、研究框架与方法本文以在全球数据开放运动中走在最前列的英国作为研究对象，进行案例分析。根据全球开放数据指数2015 年的评估结果，英国的全国统计信息、政府预算、立法、全国地图、天气预报、公司注册信息都已达到了100%开放。此外，英国积极探索利用开放数据来防治腐败。2013 年，作为开放政府合作伙伴联盟的创始成员国，英国在《2013-2015年国家行动方案》中做出承诺，要通过开放数据来惩治腐败、增强民主、提升政府透明度。2014年12月，英国政府发布《英国反腐败计划》，在历史上第一次整合了所有的英国反腐败行动和机构，而开放数据是该计划中的重要组成部分。

本文将从英国TACOD 项目关于开放数据防治腐败的报告入手，梳理和分析腐败行为的类型以及有助于揭发这些腐败行为的特定数据，进而剖析英国政府数据开放行动的政策法规、组织机制以及开放内容(如图1所示)，并在此基础上提出我国开放政府数据以及运用开放数据防治腐败的对策建议。

除了案例分析法之外，本文还将运用二手资料分析以及人工观察的方法。我们将搜索到的英国政府和相关国际组织(如开放知识基金会、万维网基金会) 有关数据开放和反腐败的文件以及报告分为四类: 开放数据类、反腐败类、英国类、全球类(参见表1)。我们将重点关注和分析英国政府开放数据行动的政策基础、组织机制以及开放数据在腐败防治方面的潜在作用。此外，通过人工观察英国数据开放平台data. gov. uk，本文将介绍英国数据开放的具体内容、格式以及已经开放的有利于揭发腐败行为的具体数据集。所有数据的采集时间截至2016年7月26日。

四、腐败防治与开放政府数据2015 年，欧盟委员会启动了运用开放数据惩治腐败的项目TACOD，英国是该项目的试点国家之一。TACOD 英国团队将已公布的腐败案例按照腐败行为(贿赂行为、诈骗行为、未声明的利益冲突与滥用公共资金、不当游说行为) 进行了分类，重点关注腐败行为被揭露的方式，揭示不同数据集对不同腐败行为的作用和价值。该项目共运用腐败案例95个，包括2009到2014年透明国际英国团队所运用的腐败案例以及2012到2014年间每日腐败新闻(Daily Corruption News Alert)中出现过的英国案例。（透明国际[Transparency International]是1993年创办的国际性非政府监督组织，总部位于德国首都柏林。——编注）

TACOD研究团队发现，揭露腐败行为最多的是执法部门(34%) ，然后依次是调查记者(25%) 、信息自由请求(14%)，举报(13%)，开放数据(7%)。通过开放数据揭露的腐败行为只占到7%，说明开放数据目前在揭露腐败方面没有起到主导作用，腐败行为的揭露仍需要大量数据的支撑。然而，TACOD 团队也发现，如果某些关键数据及早公开的话，大量腐败行为可以更早地被发现和侦测，开放政府数据有潜力成为反腐败的重要工具。

(一)贿赂行为根据透明国际的定义，贿赂是指提供、承诺、给予、接收或索取好处以获取更大利益的不合法、不道德的行为。根据英国2010年《反贿赂法》和1977年《刑事法》的规定，贿赂是一种违法行为。贿赂行为具体包括现金支付、过度的招待、恩惠等，也包括以慈善捐助、佣金、雇佣等作为掩饰的行为。

在贿赂案件中，执法机关声明是最主要的揭发手段。64%的贿赂案件是由警察局或重大欺诈调查局告知公众。以非公开举报形式揭发的贿赂案件占15% ，说明了贿赂行为的隐藏之深。此外，以记者调查的形式披露的贿赂案件占13%。通过对贿赂案件的分析，TACOD 团队发现，提早掌握一些相关数据会大大促进侦破工作的进行。例如，在三分之二的案件中，礼物与接待登记簿与被揭露的贿赂案件高度相关。如果当初公开了礼物与接待登记簿中的数据的话，可能会抑制贿赂行为的发生，或迫使罪犯撒谎，从而降低调查的难度。此外，游说数据(51%的案件)与合同数据(41%的案件)的公开也有助于贿赂行为的揭发。

2012年，两名国防部高级官员因收受贿赂、偏袒北爱尔兰有线电视供应商而被判刑。在这个案件中，礼物与接待登记簿、利益登记簿以及员工工资与职责表的公开会为本案的破获提供更详实的证据。游说集会记录、会议记录以及完整的政府支出与绩效信息也会提高决策的透明度，给未中标的公司和公众一个说法。

(二)诈骗行为透明国际指出，诈骗行为主要是指通过故意欺骗、滥用公共职权从而获得不法利益(金钱利益、政治利益等)的行为。这类腐败案件大多是由执法人员或重大欺诈调查局披露。正如贿赂行为一样，诈骗行为是违法的，而且隐藏很深，公众或媒体很难发现。非公开举报和公开审计在揭露诈骗行为中也起到了一定的作用。在警察局和重大欺诈调查局揭发的案件中，一些案件最初的线索是由举报人和审计官提供的。据调查，利益登记簿是防治诈骗行为最重要的数据来源，67%的案件都与利益登记簿相关。此外，58%的案例与绩效数据相关，原因在于诈骗人通常都会挪用公共服务资金。

2014年，英国4位心脏专家因诈骗国民健康服务基金而判刑2-3年。他们在合作的医院只工作了55%的约定时间，却额外谎报了14000小时工作时间，价值约43万英镑。如果当初公开了利益登记簿和绩效记录的话，这种欺诈行为会被更早地揭露。

(三)未声明的利益冲突与滥用公共资金未声明的利益冲突是指公务人员在履行公职时涉及其个人利益(足以影响其客观性)但并未声明。滥用公共资金是指过度地或不正当地使用公共资金。未声明的利益冲突在英国通常被认为是违法了行为准则，但在实际情况中，有时也会被判定为违法行为。对滥用公款来说，由于很难界定这种行为，所以对其较少有单独的处罚。

与贿赂行为、欺诈行为不同，未声明利益冲突这种行为通常不构成犯罪。因此，执法机构在揭发利益冲突行为方面的作用较小，而新闻调查机构在公开利益冲突行为方面作用较大，35%的案例都是由这种方式揭发。英国素来有监督政府官员的传统，新闻媒体通常会根据社会舆论来进行相应的调查，甚至包括设计圈套等调查方法。

2004年，林肯郡议会前主席吉姆·斯皮希里（Jim Speechley）被判入狱18个月，他曾经试图影响议会委员将一条公路的路线经过他自己的土地，从而增加土地的市场价值。斯皮希里之前一直未声明这条公路的路线与他的个人利益有关，直到警察局涉入调查此案。利益登记簿在这件案件的调查中起到了核心作用，但如果当初公开了林肯郡议会关于设计公路路线的会议记录以及公众听证会内容的话，也会对案件调查有促进作用。

(四) 不当游说行为目前，关于不当的游说行为还未形成一个公认的定义，它主要是指直接或间接提供、承诺、给予公务人员或他人好处，从而使公务人员或其他人运用其(真实或假设的)影响力，为教唆者谋取利益。相应地，滥用游说权也包括公职人员或其他任何人直接或间接地索取或接受好处，从而滥用他们自己(真实或假设的)影响力来为他人谋取不正当的利益。

游说行为是西方民主政治的重要组成部分。政府部门与政客从相关利益团体了解政策的潜在影响，有利于提升决策的精准性。但是，不当的游说行为会滋生腐败、阻碍民主议程，例如不妥当的政治捐赠行为、在公共部门和私人部门间轮换任职以谋取不合法利益的行为等。总体说来，目前关于游说行为的透明度是较低的。

新闻调查和信息公开请求在揭露不当游说行为方面起着重要作用。在英国，媒体在监督议员和文官人员方面起着比在其他大多数国家更突出的作用。这也解释了很多不当游说行为何以是由媒体来揭露的。此外，一些游说的信息是有记录的，但是并未公开。所以公众的信息公开请求也通常会揭露不端游说行为。但是，大量的游说信息是没有被要求记录的，所以关于游说的公开数据少之又少。

2013 年，在公益团体“绿色和平”( Greenpeace)的要求下，英国能源与气候部公布了一份名单。这份名单表明，该部资助煤气发电厂的一项国家重大计划是由一名煤气公司职员设计的。这位职员目前在能源与气候部担任市场设计部主管，他从爱尔兰能源公司借调，而爱尔兰能源公司在英国拥有三座煤气发电厂，与上述资助计划有着直接的利益关系。2014年，英国《卫报》报道，大型连锁超市特易购( Tesco) 质量主管、前食品标准局局长蒂姆·史密斯（Tim Smith）曾游说政府隐瞒超市鸡肉污染率报告。作为前食品标准局局长，史密斯被企业任命指导委员会警告，他仍处于不能游说的期限内，所以不能代表特易购进行游说。

这两个案例说明，为提高游说行为的透明度、减少腐败行为，英国政府应当尽快公开以下数据: 任命与借调信息、财产公开登记簿(包括借调人员) 、员工工资、职务与责任表、游说记录、会议记录、公众听证会记录。

综上所述，不同的腐败行为被揭露的方式不同，开放数据在揭露腐败案件方面目前仍起着非常有限的作用。但是，通过分析，我们看到，开放数据在防治腐败方面存在着巨大的潜力，数据的开放将会对预防和发现腐败行为起到重要作用，而且不同的腐败行为与某些特定数据存在着紧密的联系。(参见表2)

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