“23条”的前世今生：三十年來民意与权力的较量

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2024年3月23日，香港刊宪实施俗称“23条”的《维护国家安全条例》。

法案在“爱国者”组成的立法会获全票通过，特首李家超形容这是香港“等待了26年8个月零19日的历史时刻”，终于完成宪制责任和历史使命。事前的公众咨询期仅一个月，但港府称，期间收到的意见98.6%是支持的，又指立法后加快香港“由治及兴”。

回顾历史，自香港主权移交以来，“23条”立法曾遭到数以十万计市民反对，同时中国和香港官员多番强调立法对国家安全的重要性。事实上，该条文在上世纪八十年代写入《基本法》成为“宪制责任”后，民意与执政当局经历多番拉锯。

“这个三十多年的过程，反映了北京在不同时代对‘一国两制’的落实，有不同阶段的需要。”资深时事评论员刘锐绍对BBC中文说。

以下是“23条”演变的五个阶段。

“六四”加速“23条”入宪

“23条”被纳入《基本法》，要追溯至1980年代，条文中的“七宗罪”并非最初版本。

1984年12月19日，中英两国政府在人民大会堂签署《中英联合声明》。

八十年代初，中英就香港前途问题谈判，1984年12月《中英联合声明》确立1997年移交香港主权；翌年中国全国人大决定设立《基本法》起草委员会（草委会），59名草委中大陆成员占了36人。

《基本法》被视为香港特别行政区的宪法，制定过程从1987年开始经历了九稿。当时在亲北京媒体香港《文汇报》任职记者的刘锐绍曾报道起草过程，他说中国那时改革开放，中共高层传达《基本法》草拟的精神是“宜宽松不宜紧”，港人普遍解读认为北京态度开明，愿意把法律写得宽松，但事实不然。

“一边采访我们一边慢慢发现，‘宜宽松不宜紧’的真正含义是指对官方宽松，而不是对人民宽松。他们要留有空间，等日后全国人大可以较灵活地解释法律。中共高层想得很周到，一个大网套下来，主动权永远在他手中，按照政治需要去改变。”

刘锐绍举例指，《基本法》第24条对“香港永久居民”的定义写得宽松，引致主权移交后港人在中国大陆所生子女是否拥有居港权的巨大争议，1999年中国人大就此释法，成为先例。

根据《基本法》第158条，该法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。自主权移交以来人大已进行多次“释法，批评者认为是干预香港司法独立，政府则表示此举厘清权责，彰显一国两制精神。”

回到“23条”，《基本法》头六稿的相关条文只有两宗罪，即禁止“破坏国家统一和颠覆中央人民政府的行为”。至1987年2月第七稿突然变成了四宗罪，即“叛国、分裂国家、煽动叛乱及窃取国家机密的行为。”

90年代后的第八、九稿，“23条”进一步演变为七宗罪，即“叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”

有分析认为，条文不断“加辣”的大背景是中国政局左转和“八九”民运。1987年，改革派中共总书记胡耀邦被指反对“资产阶级自由化”不力被迫下台。他于1989年4月逝世，触发全国性学生运动，民运人士在天安门广场绝食抗议，5月20日北京戒严并调集军队，6月4日开枪镇压，制造“六四”血案。

香港在学运期间扮演了重要角色，各界组织集会游行声援北京学生并踊跃募捐，光是5月27日在跑马地马场的《民主歌声献中华》音乐会就筹得1300万港元。“六四”后，港人更是秘密展开“黄雀行动”营救约800名大陆民运人士。

“‘六四’后北京发现原来香港民间可以那么多表达，大笔大笔捐款（支持民运），他们觉得有很多不稳定因素，所以才强烈地把‘23条’放在《基本法》，要保障以后的政权安全，”刘锐绍说。

1989年5月27日，多达50万市民在香港跑马地马场出席连续12小时的“民主歌声献中华”筹款音乐会。

当时，“23条”立法已引发社会争议，人们担心会引入中国大陆法律下的一些罪责，类似大陆过去的“反革命罪”，又认为条文过于空泛会被掌权者滥用。

同样报道过起草过程的资深传媒人程翔撰文指出，《基本法》草委会的香港成员曾表达强烈反对，提出多项修订甚至建议删除某些条文，但意见没有被北京控制的草委会采纳，加上当时反对“23条”最有力的两位香港委员司徒华和李柱铭分别因参与抗议“六四”而被革职，对整个草委会产生寒蝉效应。

在此历史背景下，“23条”的七宗罪被写入《基本法》，成为宪制责任。

“当时香港人的情绪是无奈和无助，因为由始至终都没得选，”香港浸会大学政治及国际关系学系副教授陈家洛对BBC中文说。

他解释说，打从中英谈判开始，邓小平就坚拒“三脚凳”方案，即香港前途问题除了中方和英方官员外，还应该有香港民意代表。“六四”后，曾有人提出动员港人向北京施压，但英方因为不愿刺激中共神经而放弃。

“北京唯一的让步是‘23条’写明‘自行立法’，香港社会唯有期待民主化后，有制衡地自己立法。”

刘锐绍则表示，所谓让步只是港人一厢情愿的自圆其说。“要理解中共，永远是观感与现实。观感上你以为他给你空间，现实是他总是会按他的政治需要做事。”

这种期望落差与政治矛盾，一直延续到主权移交之后。

2003年50万人示威

中国接管香港初期，北京希望平稳过渡，首任特首董建华在第一个五年任期没有提出“23条”立法，情况在2002年其第二个任期开始改变。

《基本法》指明，除国防、外交由中央负责管理外，香港特区实行高度自治，中央政府所属各部门及各级政府等均不得干预香港特区根据《基本法》自行管理的事务。《基本法》也写明“23条”由港府自行立法，但时任国务院副总理、主管香港事务的钱其琛催促港府尽快落实。同年9月，香港保安局就公布《实施基本法第23条咨询文件》。

刘锐绍表示，中国在港实施“一国两制”主要是为了给台湾起示范作用，主权移交的头五年北京非常克制。“但（时任台湾总统）李登辉明确拒绝了‘一国两制’，这让北京觉得，我为什么还要这么辛苦示范？就开始忍不住干预香港。”

程翔则在专栏文章认为，北京当时焦急推行“23条”与法轮功有关，该组织1999包围中南海后在中国各地被镇压，但在香港作为有注册的合法团体仍可练功和游行，引发中共高层强烈不满。

1999年11月，法轮功成员在北京天安门广场抗议。

2002年秋天，港府展开三个月公众咨询期，法律界、学术界、新闻界纷纷提出质疑，认为条文模糊严苛，担忧影响人权和自由，但中港官员都以强硬态度回应。

例如钱其琛批评忧虑“23条”立法者是“心中有鬼”，负责推销草案的时任律政司司长梁爱诗和保安局局长叶刘淑仪，也连番发表争议性言论，后者被指态度傲慢蔑视议员提问，进一步加剧公众不安和反感。

2003年2月，港府在众多质疑声中仓促刊宪“23条”草案并提交立法会审议。就在此时，萨斯（SARS，又称非典型肺炎、沙士）袭港，人心惶惶，经济不景，一系列民怨引爆7月1日主权移交六周年当天的破纪录的五十万人大游行。

在巨大民意压力下，原本支持立法、代表商界利益的自由党临阵倒戈，时任党主席田北俊辞任行政会议成员，港府失去该党在立法会的关键8票，无法确保有过半数支持票去通过法案，只好撤回草案。“23条”主要推手叶刘淑仪下台，董建华两年后以健康理由辞任特首。

2003年一役被视为香港公民社会的胜利。但事件让北京大惊，中央和中国大陆各机关部门派人大举南下研究，把港人反对“23条”归咎于“人心未回归”。

有舆论普遍认为，此后中央改变对港政策，由“不干预”变为全面插手香港事务，中联办的角色走上幕前，开始积极介入香港各级选举。由于中联办位于香港岛的西环，“西环治港”的说法不径而走。

2008年时任中联办研究部主任曹二宝就明确提出，香港应拥有“两支管治队伍”，除了“香港特区建制队伍”，也要有“中央、内地从事香港工作的干部队伍”。

“23条”与普选之争

董建华辞职后，“23条”立法成为香港政治的烫手山芋，接下来的三任特首曾荫权、梁振英、林郑月娥都没有触碰相关事宜。

“他们都不敢推‘23条’，因为没有人有把握能过立法会。”已移居英国的香港社会政策及公共行政学者钟剑华向BBC中文说。“过程中，京官和中联办久不久就有些言论提醒特区政府立法，但过不到立法会，怎样施压都没用。”

梁振英离任特首后曾表示，若在任时提出“23条”立法会遭到泛民主派议员阻挠，令立法会瘫痪。

香港主权移交以来，民主派在立法会选举都有约55%至60%的民意支持，力压亲北京的建制派。惟受制于非普选的功能组别议席，民主派始终未能取得过半议席，无法直接否决“23条”等政府提出的法案，但可利用议事规则“拉布”，拖延立法通过。

泛民主派一直争持的是普选与“23条”的关联性。根据《基本法》，香港政府不仅要为“23条”立法，也要落实第45条及第68条，达至特首及全部立法会议员由“普选产生的目标”，即外界所称的“双普选”。

钟剑华表示，香港人普遍认为要先有民主，才有条件立国家安全法，否则法律会被滥用，箝制自由。“这个说法最主要当然是民主派讲的，但建制派大政党、商界甚至特区政府也没有反对，可以说是社会的一个默认。”

但北京却认定“23条”立法是普选的先决条件，中国全国港澳研究会顾问刘兆佳曾对BBC中文指出，中央担心特区政权落在民主派手上，香港会变成“颠覆基地”。

两边阵营就“先有‘23条’还是先有普选”有不同理解，香港政制改革陷于困局。

中央政府最初承诺以主权移交十年为界，即2007年可以更改选举制度。然而，在2003年23条风波后，中国人大常委会在2004年主动释法，将特首与立法会产生方法的修改程序由“三步曲”变“五步曲”，并否决了“07、08双普选”，其后抛出新的时间表，允许2017年实行特首普选。

政治学者陈家洛分析指，那段时间尽管北京对香港越来越紧张，双方还是有较量和妥协的空间。2010年，民主党历史性走入中联办会谈，促成政改方案首获通过，就是一個例子。

“当时温和民主派还是期望与北京有良性互动，最终达至普选目标，但这个局面在2012年习近平上台后彻底改变了。”

习时代的“港独”牌

前中共领导人江泽民和胡锦涛分别主张“河水不犯井水”、“有所为有所不为”。

习近平上台后则提出“总体国家安全观”，强调中央对香港的“全面管治权”，直接行使的权力包括《基本法》解释权、修改选举制度的决定权等，对香港“高度自治权”有监督权力。

2014年8月31日，中国全国人大常委会审议香港政改报告，公布外界简称为“831决定”的框架，明确规定特首选举的提名委员会组成、限定特首候选人人数等。筛选机制下只有中央属意的人可以参选，变相阻断民主派执政的可能性，为港人所期望的普选“落闸”，触发“雨伞运动”。

占领行动延续79天后遭香港警方清场，北京拒绝就“831决定”妥协。

“从那时起再没有商讨空间，即使中联办官员找泛民主派议员闭门会谈，也是一副‘你要就要、不要就不要’的态度，大石砸死蟹（高压政策强迫别人接受），”陈家洛说。

“普选”期望落空后，2015年起“港独”议题成为香港政治焦点。时任特首梁振英罕有地在《施政报告》点名批评香港大学学生会刊物《学苑》发表《香港民族命运自决》的封面专题，是鼓吹“港独”。

2016年初爆发旺角冲突，中国外交部形容为“个别本土激进分离组织为主策动的暴乱事件”。同年9月立法会选举后发生宣誓风波，全国人大一锤定音释法，梁颂恒、游蕙祯等六名本土及自决派新任议员因不符效忠宣誓要求遭取消资格，俗称“DQ”（disqualified）。

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