台灣當前最嚴重的政治問題之一，是行政、立法兩權正逐漸陷入彼此否定的憲政僵局。立法院通過法律，行政院長拒絕副署；行政院提出政策與預算，國會多數則以刪減、凍結、否決或修法反制。行政權指責國會擴權，國會反控行政權蔑視民意。如此惡性循環下去，受害的不是哪一個政黨，而是整個國家的憲政秩序與人民權益。 但這個僵局並非無解。解決問題的答案，賴清德早在二○一九年就親口說過了。 當年賴清德爭取總統提名時公開主張，並表示他當選總統後，台灣憲政體制應朝偏向內閣制的雙首長制發展，行政院長的任命「一定要經過立法院同意」，這個同意權「一定要恢復」；他也主張邀集朝野召開憲政國是會議，推動憲政改革，甚至提出監察權回歸國會、考試權回到行政院等構想。 這些主張背後其實有一個非常正確的憲政認識：國家統治權來自人民，行政權必須具有民主正當性，也必須對代表人民的國會負責。 如今賴清德已經當上總統，面對的正是他當年所指出的憲政問題。既然如此，為何不從實踐自己當年的主張開始，解開今天的僵局？ 他其實可從下述六個方向來解決僵局！ 首先，要行政院長卓榮泰立即停止把違反憲法及內閣制精神的「不副署」，當成對抗國會的武器。卓榮泰如不聽話，應立即依憲免職！ 依憲法增修條文，行政院如果認為立法院通過的法律案、預算案或條約案窒礙難行，本來就有覆議制度可以運用；立法院如果以法定多數維持原決議，憲法更明文規定行政院長「應即接受該決議」。如果行政院認為法律違憲，也可以依法尋求憲法審判。 覆議與違憲審查，才是憲法所設計的制度出口。 副署制度的歷史與憲政功能，主要在使元首行為受到內閣拘束，並建立政治責任，而不是讓行政院長取得對國會立法的另一個否決權。如果行政院長卓榮泰可以不提覆議，或者覆議失敗之後，仍以拒絕副署阻止法律公布，那是公然的違憲，絕對不能縱容！ 第二，立法院也應恢復正常而負責的國會審議。 行政權違反憲政分際，不能成為國會恣意行使權力的理由。預算可以刪，但應公開辯論與逐項審查；人事可以否決，但應具體審議；法律可以修改，但必須經過公開辯論與審議。不能因為不滿行政院，就把總預算、人事案甚至整個國家治理當成政黨鬥爭的籌碼。 權力分立的真義，不是行政權與立法權互相癱瘓，而是依憲法規定制衡，而行政一定要依法行政！ 第三，賴清德應實踐自己二○一九年的承諾，立即召開真正的憲政國是會議。 今天朝小野大的局面，正是檢驗賴清德總統是否具有憲政領導能力的時刻。總統不應只是執政黨的最高政治領袖，更不應站在行政院背後與國會多數一路對抗，而應邀集行政院長、立法院長、朝野政黨領袖及憲法學者，就行政立法關係、副署、覆議、預算、人事同意權以及行政院長的民主正當性，建立最低限度的憲政共識。 這不也正是賴清德當年所說的「憲政國是會議」應該處理的事情嗎？ 第四，應立即恢復健全的憲法仲裁機制。 行政院說立法院違憲，立法院又說行政院違憲，最後總不能由行政院自己宣布行政院勝，也不能由立法院自己判定立法院勝。民主憲政所以需要大法官與憲法法庭，就是因為行政、立法發生重大權限爭議時，需要一個獨立於政治鬥爭之外的司法裁判者。 總統既掌握大法官提名權，就有義務適時提出具有專業能力與跨黨派公信力的人選，總統任期不過四年，不能包攬大法官提名權，卻又經年不補提名大法官人選；立法院也應逐人實質審查，而不能把大法官人事當成政黨集體杯葛的工具。讓憲法法庭恢復完整功能，是解決行政立法衝突不可缺少的一環。 第五，如果卓榮泰內閣與國會多數已經完全失去政治互信，賴清德就應考慮改組內閣。 這尤其值得賴清德重新閱讀自己二○一九年的主張。 既然他當年認為行政院長應經立法院同意，表示他也承認行政院長若能取得國會信任，才有較完整的民主正當性。現行憲法雖然已不要求行政院長經立法院同意，但並沒有禁止總統在任命行政院長以前與國會多數協商。 賴清德完全可以找一位具有行政能力、社會公信力，而且能與國會溝通的人出任行政院長。法律上仍由總統任命，政治上卻先尋求國會可接受性。這甚至不必等待修憲，就可以立即實踐他自己所主張的內閣制責任政治精神。 第六，賴清德、朝野政黨及全國人民更應趁這次僵局重新思考修憲。 我們不能永遠維持一個總統掌握行政院長任命權，行政院長不須取得國會同意，卻又宣稱行政院應向立法院負責的曖昧體制。要走內閣制，就應建立真正的國會信任與責任政治。最不能接受的，就是制度永遠模糊，而掌權者永遠選擇對自己最有利的解釋。 六年前，賴清德其實已經看見問題，也曾經開過藥方。今天真正欠缺的，不是憲政解方，而是他掌權之後是否還願意服用自己開出的藥。 行政立法僵局不能靠誰的權力比較大來解決，更不能靠行政院不副署、立法院全面杯葛，一路鬥到國家機器失靈。賴清德如果真要終結當前憲政惡鬥，就應從自己做起：停止行政擴權、恢復憲法程序、補實大法官、重建朝野對話，必要時改組內閣，並真正啟動他二○一九年曾向人民承諾的憲政改革。 統治權來自人民，行政與立法都只是人民依憲法授予權力的國家機關。回到人民、回到責任政治、回到憲法，才是走出今日憲政僵局的正途！ ＊作者為東海大學法律系退休教授。
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