十八届三中全会提出,建设法治中国,必须深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益。要维护宪法法律权威,深化行政执法体制改革,确保依法独立公正行使审判权检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。
三中全会对司法体制改革作出了一系列重大部署,基层政法机关如何吃透精神、领会实质,进一步完善司法体制机制,为全面深化改革提供司法保障?从今天起,本报“司法关注”专栏推出深化司法改革系列报道。
司法关注
十八届三中全会公报中,“健全司法权力运行机制”被单独列出,其重要性不言而喻。
事实上,10月29日,最高人民法院下发的《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》就明确提出,继续深化审判权内部运行机制改革。随后,最高法下发通知,在上海、江苏、浙江、广东、陕西等省市部分法院开展深化司法公开、审判权运行机制试点改革。据悉,该项改革将于今年12月正式启动,为期两年。
最高法司改办有关负责人今天接受《法制日报》记者采访时表示,试点工作主要目标是建立符合司法规律的审判权运行机制,优化配置审判资源,严格落实独任法官、合议庭、审判委员会办案责任,最大程度地满足人民群众对公平正义的需求,提高司法公信,树立司法权威。
检察院派员列席法院审委会
11月5日,江北区人民检察院副检察长潘晓东走入江北区法院数字审委会会议室。和往常一样,审委会会议先由审监庭法官介绍案件情况,再由参会人员讨论。潘晓东一边认真听取大家意见,一边记录重点。整个讨论过程中产生的疑问,他会适时提出看法。
“现在讨论结束,大家对提出再审发表意见。”江北区法院院长周兴宥组织最后表决时,潘晓东却被跳过。原来为了确保法院独立行使审判权,检察机关列席人员可以对审判过程中的违法行为提出意见,但没有表决权。为此,江北区法检会签了《关于加强协调配合与监督制约的实施意见》,建立起检察院派员列席审委会长效机制。
2013年2月,浙江省宁波市江北区人民法院尝试将司法权内部运行部分环节主动向检察机关公开,每次审委会讨论案件都邀请检察机关派员列席。“邀请检察机关列席审委会,会不会影响法院依法独立审判?改革之初,不少人有着这样的担忧。试行近一年的实践证明,检察机关派员列席使审委会讨论更规范、更严谨、更公正。”周兴宥说。
采访中,记者了解到,江北区法院还对审委会职责,院长、庭长职责做出明确划分。审委会只讨论决定法律适用,包括非法证据排除和证明责任适用,对事实认定,即证据的综合认证只提出指导意见,贯彻直接言辞规则。院长、庭长等对案件审理的指导和监督,都要在案卷中留下痕迹。
最高法研究室主任胡云腾告诉记者,深化司法审判权运行机制改革是最高法下发意见明确的重要内容之一,其中就包括深化审判委员会制度改革,完善审判委员会构成,明确审判委员会专职委员职责,改进和完善审判委员会工作规则和议事规程,建立审判委员会决议督办机制等方面。
审判管理案件全程可查可控
2010年11月23日,最高法成立审判管理办公室,以期通过科学、合理、有效的审判管理,促进提高审判质效,提升司法公信力。近年来,各地围绕合议庭改革也进行了有益探索。
胡云腾介绍说,深化院、庭长审判管理职责改革,建立院、庭长行使审判管理权全程留痕制度,加强对院、庭长行使审判管理权的约束和监督,防止审判管理权滥用,是本轮改革的“重头戏”。
2008年9月,浙江103家法院全部实现网上办案,案件立案、审判、执行及案卷归档、移送等工作流程环节,全部纳入全省统一管理系统,各个办案节点相关数据实时录入,实现对各级法院审判执行工作全面、动态和实时监控。这项改革实现审判权在阳光下运行、办案在网络上监管、质量在流程内控制、绩效在数据中体现的审判活动透明化管理。
“数据也是 体检表 。”江北区法院审管办主任董继安告诉记者,通过数据可以看到案件审判时限、质量方面存在哪些问题,能更有针对性地提出解决方案。审管办也要负责进行案件评查,所有撤诉、调解、上诉的案件都要进行二次评查,对合议庭评议进行专项评查。案件流程管理则是涵盖立案、审判、执行、信访全过程、可量化的评估指标,加强监控从立案到分案、排期、开庭、裁判、执行、归档等各个环节流程节点,实现对整个法院直至每名法官审判工作科学量化管理。
在江北区法院民一庭副庭长周进军看来,审判管理一系列考评机制实现审判权从粗放式管理到精细化管理的飞跃。对案件全程追踪,有利于提高审判质效。数据显示,2010年以来,江北区法院一审案件发改率呈逐年下降趋势。今年1月至10月,该院同期结案率为99.76%,平均审限19.43天,同比减少8.5天,上诉维持率同比上升4.31%,二审改判发回瑕疵率同比下降3.16%。
大陪审模式深化合议庭改革
合议庭改革一直是法院司法改革的重点之一。
2010年,最高法在《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》中明确指出,涉及群体利益等一审案件应由人民陪审员和法官共同组成合议庭审理。司法解释还规定,人民陪审员参加合议庭评议案件时,有权对事实认定、法律适用独立发表意见,并独立行使表决权。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见有分歧,要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定的,应当说明理由；人民陪审员提出的要求及理由应当写入评议笔录。
该院民二庭庭长周琴（微博）娜介绍,今年8月,江北区法院试水“1+4”大陪审制模式,深化改革合议庭,赋予人民陪审员事实认定主导权。由1名主审法官担任审判长,4名陪审员参审,陪审员的表决权在审判组织中的权重加大。4名陪审员只要有3名意见达成一致,即可能作为定案依据。
记者获悉,目前,该模式并不适用于所有合议庭案件,而仅仅针对案件事实争议大、社会影响较大,或涉及伦理、风俗、行业惯例等法律关系较为清晰的案件。
“合议庭中陪审员比重加大,并享有针对事实的优先表决权,客观上弱化了法官对事实认定的表决权,也就弱化了法官的裁判权,通过合理分权、公开示权从而实现有效控权,有助提升司法公信力。”周琴娜对记者说,“1+4”大陪审制模式尚处于试行阶段,推行该项改革有赖于合议庭制度改革深入。
胡云腾表示,正如所有的改革都不可能一蹴而就,健全司法权力运行机制改革牵一发而动全身,随着试点的开展和积极推进,改革路线必将越来越清晰。
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三中全会公报：确保依法独立公正审判
全会提出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。因财政权、人事权受制于地方，目前，基层法院一旦遇地方干预，很难保持独立审判。而行政机关的执法存在力量分散、执法不独立、效率低下的问题。
十八届三中全会在司法改革方面，再提“确保依法独立公正行使审判权检察权”，专家认为，司法的行政化与地方化是司法改革面临的主要问题，只有解决这两个问题才能确保依法独立行使审判权、检察权。
【三问改革】
1问
如何确保独立公正行使审判权？
基层司法机构应脱离地方
中国政法大学刑事诉讼法教授洪道德表示，司法的行政化与地方化是司法改革面临的主要问题，只有解决这两个问题才能确保依法独立行使审判权、检察权。至于如何解决，他认为，第一步要把基层检察院、法院，从地方横向领导改为由省级领导并负担财政，同时将人事权从地方党委中解脱出来。此外，要强调法院自身的判决裁定要过硬，依照法律规定公正断案，党和国家才敢将彻底的独立权交给法院。
对于如何实现审判独立，北京大学法学院教授姜明安认为应分五步走：第一步，通过修法设置脱离地方行政区域的独立行政法院，以减少干预。第二步，在各级法院内部开展“去行政化”的改革。废除法院院长、庭长对判决进行审批的不成文做法。第三步，要通过党内法规明确政法委不能过问具体个案。第四步，待行政法院试验成功，让所有基层法院和中级法院都脱离地方行政区域。第五步，高级法院也脱离省一级行政区设置。由几个省、市联合成立一个高级法院，以避免高级法院受省级地方当局干预。
2问
行政执法体制改革往哪些方向努力？
应统一执法权保障独立性
中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德表示，目前行政执法存在分散、不独立和效率低的问题，要通过改革，建立一个公正、相对独立、高效权威、统一整合的执法体制，减少执法机关之间的冲突，减少权限的交叉和重叠，从而防止执法过程中各种问题，如不作为、选择性执法、滥用执法权等，最终实现行政机关的公正、规范、文明和严格执法。马怀德认为，改革有两大方向，一方面是执法权的相对统一，如城管执法机构，就是针对城市管理过程出现的问题，建立的一个相对统一的执法机构，集中了城市管理的多项执法权。另一个方向就是要保障行政执法权的独立性和权威性。他认为，应该建立相应机制，保障地方政府和相关部门，逐步减少对行政执法机构的干预，保证其依法独立、公正规范地行使执法权。
3问
新形势下劳教制度该如何改革？
须改变仅由公安决定劳教
姜明安表示，现在绝大部分劳教所已经停用了，劳教所里的人也不多了。但我国劳教制度改革的方向，目前还不是很明确，他认为首先可以从对象区分来选择改革方向。
首先，对于批评政府、上访的，这部分人员的劳教应该取消。对于吸毒人员，应该进入戒毒所戒毒。最重要的是第三部分人员，即未成年青少年犯罪，按照法律不能判刑的。
姜明安认为，对未成年人，可以组织专家、公安民警、法律人员等共同组成一个类似于法庭的机构，它不是法院，但同时可以审理，经过律师的辩论等准司法程序，对其进行裁决。实行半年或一年的社区矫正，或专门的违法行为矫正所矫正。姜明安认为，必须改变现行劳教制度中仅由公安一家决定，且没有正当法律程序制约的现状。
【试点情况】
铁路法院移交后审案更独立
过去，我国铁路司法系统的经费、人事由铁路局负责，往往被看做铁路局的下属单位，其公正性和中立性广受质疑。
2012年3月，北京铁路运输检察分院、北京铁路运输检察院移交给北京市检察院。2012年6月，北京铁路两级法院正式纳入北京市法院序列，整体纳入国家司法管理体系，实行属地管理。改制后，铁路法院和铁路检察院人事安排已经脱离铁路系统，完全纳入地方司法体系中；在经费保障方面，改制后根据行政管理体制，经费由同级政府预算予以保障。据了解，过去很多铁路司法机构都出现过管辖权异议的质疑，甚至有当事人要求全体审判人员回避，理由是全体审判人员都与铁路部门有利害关系。而铁路司法机构涉及的案件均与铁路有关，又由铁路部门养着，独立性比地方法院要小得多，法官办案公正性受人诟病。铁路法院移交地方后，法官审理案件更具独立性，同时，也避免了诉讼当事人对法官“中立性”的质疑。
【改革背景】
在审判独立公正方面，洪道德介绍，虽然我国宪法、刑诉法等法律规定法院依法独立行使审判权，但现存体制导致的司法权地方化问题却无法实现独立，其原因在财政权受制于地方，人事任免也隶属于地方，如果遭到地方干预，法院很难保持独立审判。
目前，行政机关的执法存在执法力量分散、执法不独立、效率低下的问题。马怀德介绍，目前每个行政部门有自己的执法机构和执法力量，工商有执法人员，城管有执法力量，税务、规划、土地等部门，同样各有各的执法力量，没有形成执法力量相对统一的执法体制。其次，一些地方政府出于经济考虑，实行地方保护，借助各种手段，干预行政部门的执法，对执法机关的独立性产生一定的影响。另外，由于执法体制不顺，一些行政机关在执法中互相“打架”，执法权限出现冲突，部门之间矛盾重重，导致执法效率不高，效果不佳。
新闻回顾
最高法5次提p~~p审判独立p~~p 专家称或为改革信号
来源: 法制晚报 2013-10-30
不满20天最高法5提“审判独立” 法律专家分析 此举释放司法改革信号----
“审判独立”或成司改突破口
法制晚报讯 近日，最高人民法院出台意见，要求不断健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的制度机制。《法制晚报》记者盘点发现，10月份中下旬以来不到20天的时间里，最高法相关领导至少已有5次提及“审判独立”。
有法学专家坦言，虽然我国各个法律有明文规定，但中国法院的审判一直未完全独立。在“司法改革”的大背景下，近期如此密集提及审判独立，专家认为释放出我国司法改革的多重信号。多位专家在接受《法制晚报》记者采访时均表示，“审判独立”是司法改革的方向，将成为突破口。频率
不满20天 5提“审判独立”
《法制晚报》记者注意到，10月12日召开的“冤假错案的防范与救济”学术座谈会上，最高人民法院刑事审判庭第三庭庭长戴长林指出，防范冤错案要确保依法独立行使审判权。强调审判公开为原则。切实依法保障被告人的诉讼权、公众的知情权、审判过程依法全面公开，生效裁判文书依法上网公布。要强调程序公正原则，突破相关制度规定，违背程序公正原则的做法必须予以禁止，切实改变重实体、轻程序的做法。贯彻无罪推定理念，定罪证据一定要确实充分。
10月14日，最高人民法院院长周强在第六次全国刑事审判工作会上强调，要建立健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的机制。
10月17日，最高人民法院常务副院长、中国审判理论研究会会长沈德咏在中国审判理论研究会上也提及“审判独立”。“要着力研究司法基础理论问题，确保人民法院在党的领导下依法独立公正行使审判权。”沈德咏说。
另外，本月25日，最高人民法院下发关于深化司法公开、审判权运行机制改革的试点方案，要求在上海、江苏、浙江、广东、陕西等省市部分法院开展上述两项改革的试点工作。
机制改革的试点方案要求，优化配置法院内部各主体的审判职责与管理职责，依法强化各种职能之间的制约监督，确保独任法官、合议庭及其成员依法公正、独立行使审判职权。
28日，最高人民法院公布《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》，要求坚决贯彻人民法院依法独立行使审判权的宪法原则，坚决抵制各种形式的地方和部门保护主义，坚决排除权力、金钱、人情、关系等一切法外因素的干扰，不断健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的制度机制，坚决维护宪法法律的尊严和权威。
这是本月以来，至少第5次提及“审判独立”。
北京大学法学院副院长沈岿接受《法制晚报》记者采访时表示，审判独立在宪法中有明确的规定，也是今后司法改革的方向。审判独立 历史回顾
中国宪法规定“人民法院进行独立审判，只服从法律”
法制遭严重破坏，审判独立无从谈起
法院组织法恢复了“人民法院独立进行审判”的原则
中共中央发出64号文件，即《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，强调“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，切实保证人民法院独立行使审判权，使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉”
宪法将“审判独立”这一原则写入
十八大报告中写道：“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”
全国“两会”期间，最高人民法院院长王胜俊在报告中称，确保审判机关依法独立公正行使审判的体制还不健全，司法体制改革有待进一步深化。在2013年的工作安排中提到有效排除对审判工作的干扰，确保司法公正
观点
或成司法改革突破口
不到20天的时间，“审判独立”被数次提及，对此，刑事诉讼法专家、中国政法大学法学教授洪道德在接受《法制晚报》记者采访时表示，这个现象释放出两大信号，一是司法改革从法院开始；二是法院的改革先从审判业务开始，而不是从审判组织上开始，也不是从法院体系上开始。
“审判独立就要将人事权和财政权都从地方收回，司法权本来就是国家的权力而非地方权。”洪道德说。
北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉对法晚记者表示：“宪法中规定法院依法行使独立审判权。另外，刑诉法、民诉法也对此有明确的规定，法院应该根据证据事实，依照法律对案件作出判决，不受其他干涉，这是保证办案质量和司法公正的前提。”
“将来的方向就是要减小或消除干扰独立审判的各种因素，这也符合司法规律。”宋英辉说。
洪道德认为，地方法院审理案件不受权力、金钱等因素干扰，这应该是法制的底线，让法官在审判业务上完全脱离社会的大染缸。“审判业务独立要求法官们首先内修自己的‘内功’，能做出公正的、令人信服的判决，让社会相信法官队伍已具备这样的能力。”洪道德说。微博直播庭审 可促进公正判决
近期以来，一些案件的庭审情况被陆续搬上了微博。9月16日，北京法院网的官方微博账号“京法网事”对北京大兴摔童案进行了现场实时播报，“法庭辩论”、“举证质证”、“民事赔偿”等内容，引起网友的广泛讨论。
9月18日，南京“饿死女童案”开庭。审理此案的南京市中级人民法院官方微博账号“南京V法院”，同日直播了庭审情况和之后的新闻发布会。此次庭审直播让公众对案件有了较为全面的了解。
据不完全统计，近两年来，全国至少有17个省份开展了庭审直播工作，法院通过网络发布庭审相关情况渐成常态。
一些业内人士认为，庭审直播涉及司法机关的独立审判权，关乎当事人合法权益的保护，又事关公众的知情权以及对司法机关的监督权。
最高法新闻发言人孙军工就《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》中提出的“审判独立”回答记者提问时也透露，目前正在着手起草、规范微博直播庭审的规范性意见。
宋英辉表示：“微博直播有利于案件审理的公开透明，对案件的独立审判和公正判决起到了有效的监督，有一定的促进作用。 ”
建言
“独立”需相关制度共同完善推进
昨日，中共中央政治局召开会议，讨论十八届二中全会以来中央政治局工作，研究全面深化改革重大问题。
记者注意到，中国改革开放以来，中国共产党一共召开过7次三中全会，分别是第十一届三中全会至第十七届三中全会，“深化改革”是每一次三中全会的重中之重。
专家表示，社会公平关系到社会发展与稳定，而其最重要的保障是法制。在司法改革呼声激烈的形势下，十八届三中全会必然会进一步完善相关法律制度，不断强化司法公正，让法律成为保障社会公平正义，各类企业平等竞争、民众平等参与和平等发展的坚强后盾。
另据记者了解，在各级法院内部，就审判独立如何实现，也有很多讨论，有建议多次提出，法院的财权应该由中央财政保障，以脱离地方政府的“控制”，比如全国所有法院的经费由中央财政支付，预算编制由最高人民法院负责。
北京大学法学院副院长沈岿坦言：“推进审判独立的相关制度的改革，会遭到一些既得利益者的反对，只有各种相关的制度共同推进，审判独立才能实现，伴随而来的才是公平正义的审判。”
“十八届三中全会很有可能会提出司法改革方案，审判独立也有望被写入该方案。”沈岿表示。
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