政府作为历史最长、结构最庞大的社会组织，其组织结构、组织内部的人际互动以及政府组织与社会的互动关系的建立，与一个民族的传统文化或风俗习惯直接相关联。在中国几千年的历史发展中，传统的官僚体制曾经支撑中国文明达到辉煌的顶点，当然，这种体制也最终导致百年前中国文明的整体衰落。建立社会主义政治文明和民主的“权力制约”的政治制度，是遏制目前社会上泛滥的“官本位”流毒的根本办法。
关键词：文化 “官本位” 官僚政治
传统官僚政治的文化分析
从历史哲学的高度来看，自秦朝结束以“分封制”为标志的“封建贵族统治”、建立“郡县制”实现大一统以来，中国社会就进入长达2000多年的“封建官僚统治”时期，虽然在汉初和魏晋南北朝时期“分封制”或“封建贵族统治”有所回潮，但只是短暂的反复，总的历史轮廓还是清晰的，“封建官僚统治”是王朝轮回中的“基本制度框架”，“官民矛盾”是中国封建社会的基本矛盾，“官本位”是中国封建社会的根本特征。在传统中国社会，“官本位”形成的基本价值前提是“儒家政治伦理”宣扬的所谓“三纲五常”。它从整体上规定了社会结构“尊卑贵贱”的等级秩序，先天地赋予“封建官僚统治阶层”以“道德优越性”和“政治优越性”。这一等级秩序系统把人分为两类：“治人者”与“治于人者”。自汉初董仲舒提出“独尊儒术”以来，儒家思想2000多年来一直是封建社会的主流意识形态，控制着中国人的心灵和基本的社会政治、社会道德及社会文化的思维方式，形成了独特的“权力本位”或“官本位”文化。
文化既是历史，又是活生生的现实，它是由过去的历史创造的、延续至今并继续在人们的日常生活中起重要作用的现实。虽然迄今为止对文化的定义达300多条，但有一点是确定的，即文化是人类文明活动的能力和结果。文化既是一个民族历史活动的积淀，形成了一个民族不同于其他民族的、特有的心理结构和精神风貌，又或多或少地塑造着这个民族的未来。
文化与政治行政体制的相关性，源于文化自身的特点。一般来说，文化为社会组织的建立和运转提供道德支持和理智条件。而政府作为历史最长、结构最庞大的社会组织，其组织结构、组织内部的人际互动以及政府组织与社会的互动关系的建立，都与一个民族的传统文化或风俗习惯直接相关联。托克维尔在致力于研究17世纪30年代美国的政治制度的性质时，强调指出：“我相信，如果不顾一个国家的风俗，最有利的形势和可能最好的法律，也不能维持一个政体；而一个民族的风俗，则能将最不利的形势和最坏的法律转化为某种优势。风俗的重要性，是研究和经验不断要我们注意的共同真理。可以把它当作观察范围的中心点和我的所有探索的共同终点。”①在托克维尔看来，认识和尊重传统文化及风俗习惯等遗产的重要性，是任何一个国家所有的、用来追求经济发展的“资本”的最有价值的形式之一。在谈到有助于保持美国民主统治的三个主要因素时，他认为：“第一是上帝赐予美国人的特殊和偶然的条件。第二是他们的法律。第三是他们的习惯和习俗。”②这三个因素直接决定了整个政体的特征。在这三个因素中，最具生命力的是第三个因素，即人民的精神、感情、信念、观念、心灵和思想的习惯。
在中国几千年的历史发展中，传统的官僚体制曾经支撑中国文明达到辉煌的顶点，当然，这种体制也最终导致百年前中国文明的整体衰落。因此，100多年来中国思想界的主流一直是反传统，传统官僚体制连同支持这种体制的传统道德价值受到广泛的批判、甚至遭到全盘否定。中国传统文化、特别是作为制度形态的官僚体制在国外思想家的评价中也好不了多少。虽然也有少数思想家，如伏尔泰、汤因比等对中国传统文化持肯定态度，但主流思想也是贬多褒少。哲学家黑格尔在谈到中国时用哲学语言漫不经心地说，中国是个只有空间、没有时间的国家，言下之意是说，中国没有发展、静止不动。卡尔・魏特夫写了厚厚的一本《东方专制主义》，把东亚、特别是中国的历史过程界定为“亚细亚生产方式”，这个词实际上是停滞、落后、专制主义、普遍奴隶制、东方家产制的代名词。③由西方人为中心编织的世界历史，特别是经由著名思想家马克斯・韦伯的比较历史社会学理论的敷陈，形成了东亚和中国传统文化和社会的停滞性和落后性的历史定论。
韦伯曾在《儒教与道教》一书中提出“儒教伦理不利于经济发展”的假说。但近几十年来东亚、特别是中国的经济发展证明，儒教文化圈国家的经济不但能发展，而且成绩似乎还不错，儒教文化圈国家和地区的经济增长速度远远打破了西方国家工业化时代的历史记录。事实证明，儒教文化与新教文化一样，同样有利于现代经济的发展，差别只是影响经济增长的方式不同而已，即除个别地区以外，这些国家和地区的经济增长实现方式都与政府的积极作用密切相关。这样，传统文化与政治及行政发展的关系在现代的东亚社会变革中应如何评价就日显重要，因为政治与经济相关联，政治发展与经济发展相关联，传统文化和传统价值对二者的发展有着同样重要的意义。由于近一百多年以来中国文明在世界历史发展的格局内一直处于劣势地位，因此思想界的主流观点一直把中国文化视为延续而不是创新的来源，是限制而不是扩展中国现在和未来发展选择的基础。
尽管到目前为止，关于中国传统文化的争论仍在进行之中，观点纷呈，但学术界的主流观点正逐渐倾向于肯定传统文化与中国现代化进程之间具有某种“正相关”的关系，至少是相对于以往，20世纪90年代的文化争论对传统文化的态度理性和宽容了许多。特别是随着东亚儒家文化圈国家和地区经济的飞速发展，国际国内学术界都愈来愈强调东亚经济高速增长中的文化因素。某些西方学者认为，以整体主义为基础的儒教伦理在东亚现代化过程中所起的作用，较之以个人主义为基础的新教伦理在欧洲现代化过程中所起的作用还要大，并开始考虑和提出应从中国和东亚发展的新经济中学习些什么的问题。
这样讲并非言过其实。世纪之交，西方工业文明的病态发展提醒有识之士，在所谓的资本主义文明下，“人的物化”和“物的人化”这一对相映成趣的事实，正在促成资本主义的文明逻辑从“理性的经济”到“经济理性”的重大转变，理性的个体在物化的社会中正在失去自己的主体性而变成物的奴隶，以人为中心的发展正在让位于以经济为中心的增长，纯粹的经济学研究正在增大而不是缩小社会不和谐的裂痕；资本主义的病态文明正在以其强大的经济优势为基础，加速向发展中国家的社会、文化和政治领域的渗透；这种渗透对发展中国家乃至整个人类文明来说，其结果可能是灾难性的，将最终导致发展中国家对资本主义体系的全面依附，从经济依附到政治、文化、社会乃至民族和国家依附；这种依附的直接后果是文明本身的依附及文明多样性的消失，发展中国家沿着发达国家所走过的同一条道路不可能超越其已有的成就，将永远成为发达国家的附属品。因此，对处于改革过程中的发展中国家来说，在自己现有的政治、经济和社会文化的基础上，依据自己的政治价值、文化价值和道德价值建构符合本国国情的政治、经济、社会和文化发展体系并使之制度化将至关重要。
传统官僚政治文化的基本特点
仅就政治与行政的角度来看，中国传统文化就包含了丰富的内容，值得深入探讨。其中支持中国传统社会长期稳定的儒家伦理与官僚体制相结合及这种结合的“制度化”，乃至衍生出戴着“道德面具”的“官本位”社会，就是一个有趣的题目。虽然这种官与学的结合及制度化近100多年来一直遭到来自方方面面的批判，但它作为中华民族文化遗产的一部分，需要我们在现代化过程中认真地分析研究。
首先，从历史的角度和意识的层面来看，这种官与学的结合及制度化造就了辉煌的中国古代文明，在近代以前使中国文明一直处于世界文明的前列，使中国取得了“农业文明”所能取得的最高成就。不仅如此，这种结合也使近代以前世界上土地面积最大、人口最多的国家基本处于统一状态。我们已有的历史教训是：国家统一就繁荣昌盛，分裂则衰败。而基督教文明在历史上从来没有达到这一点。诚如王亚南所说；“本来在统一的专制政治局面下，始终存在一个统治上的矛盾：一方面要尽可能使普天之下都收入版图，接受治化，同时，扩充的版图愈大，要使宇内道一风同、心悦诚服就愈感困难。为了解决这个治化上的矛盾，自汉朝武帝君臣起就多方设法推行儒家的纲常教义……所以，儒家的‘大一统’，由尽量扩大政治版图所造出的上述统治上的问题，就由其尽量推行纲常之教或伦理的治化，而相当的得到解决。”④虽然这种官与学的结合在历史上造成了中国社会发展的诸多弊病，如政治伦理化、人治、裙带关系、官场腐败、皇权至上、官本位、社会封闭落后及停滞不前，等等。同时，这种结合的牢固性使皇权专制达到登峰造极的地步，使得中国封建社会根本不可能产生宪政思想的萌芽，以至于中国传统社会的朝代更替必须通过流血来实现。但也不可否认这种长达近两千年的官与学的结合对形成中国人的“第二天性”或“潜心理结构”具有重大影响。无论我们的第二天性是高尚的还是低劣的，都是不可更改的事实。其中，中华民族通过传统文化的积淀形成了一些好的心理品质，如：官僚阶层的民本意识、责任意识、德治意识、廉政勤政意识等；普通百姓对政府的亲和与信任意识、对官吏的清官意识、相互之间交流时的互助意识、情感意识、道德意识、信任和宽容意识等。这就是说，这种官与学的结合在中华民族的历史上有其“存在的合理性”。当然，由于自身的特点和社会环境的变迁，其灭亡也是必然的。但由于其自身的特点不会随着封建官僚制度的消亡而消亡，意识会继续在我们的日常生活中起作用并对我们的社会行为产生重大影响。因此，对这种官与学在中国历史上的长期结合所产生的社会结果也必须辨证分析。具体到政治与行政学的角度来说，主要有以下两点值得我们认真分析和研究：
第一，作为一个幅员辽阔、人口众多和民族结构比较复杂的大国，中国自秦汉以来，不是通过宗教信仰，而是通过伦理道德与官僚制度的结合来凝聚民心、长期保持国家统一和民族团结，这不能不说是世界历史上的奇迹，其中的道理值得深入探讨。基督教国家在历史上一直是通过宗教来调解人与人、人与社会之间的关系以保持社会的稳定，即使在今天所谓的法制社会，宗教仍然是稳定人与人、人与社会关系的一个基本支点。中国则不同，历史上从来没有产生人们普遍信仰的真正意义上的宗教，中国是一个道德社会，道德是中国社会维持稳定、处理人与人、人与社会以及个人与政府之间关系的基本支点，这是中国社会的基本风俗习惯，即使在今天的社会主义民主与法制社会，我们也不能忘记这一点。正如托克维尔在谈到美国的情况时所说的那样，如果不顾一个国家的风俗，“最有利的形势和可能最好的法律，也不能维持一个政体”。因此，在当代中国社会民主化和现代化的过程中，道德建设、特别是官员的道德建设有着非常重要的意义，因为公务员阶层的道德水准决定着整个社会的道德水准，而整个社会的道德状况直接决定着现行法律的实施状况，也决定着中国社会的稳定与长治久安。
第二，道德上的“纲常教义”与官僚制度的结合是中国历史上最为成功的治理大国的经典模式，这一治理大国的经典模式成功的关键是“吏治”。所谓“明主治吏不治民”，是中国历朝历代维护皇权统治和国家统一的秘诀。而严于治吏的关键环节是“引礼入法、礼法结合”。因为“人治”的核心是“德治”，即“德治天下”，以德服人，两千年的熏陶已潜移默化地使中国人通过“道德合理性”来评价政府，事实上，中国历史上的一个王朝代替另一个王朝的最充分的理由也是道德上的。因此，整个官僚阶层自身的道德修养水平就决定着一个王朝的命运，只有“修身”，才能“齐家、治国、平天下”。由于儒家伦理中的“父权”概念引入中国的政治秩序和官僚体制之中，所以，“就像皇帝通常被尊为全国的君父一样，皇帝的每一个官吏也都在他所管辖的地区内被看作是这种父权的代表”。⑤这些人作为父权的代表，是整个社会的道德楷模，对儒家道德准则具有示范和推广效应，“先天下之忧而忧、后天下之乐而乐”是一般官僚为政的座右铭。因此，普通老百姓与各级官僚阶层之间亲和力和信任感的建立，是与社会公认的道德价值准则及官僚阶层自身的道德修养水平相关联的，对政府的依赖感和信任感是中国人传统心理的一个重要组成部分，一旦官僚阶层本身整体出现道德危机，如：普遍性的腐败、贪污，横征暴敛，恶民而不是亲民，带头败坏社会公认的道德准则等，使普通百姓对官僚阶层产生道德信任危机，则预示着社会动荡的到来及随之而来的统治王朝的覆灭。所以，在我国社会主义现代化过程中，考虑到中国人传统心理上对政府“道德合理性”的认同感，公务员队伍整体素质的全面提高就具有非常重要的意义。
其次，从制度层面来看，儒家伦理与官僚体制的结合，虽然导致中国传统社会的治理高度依赖官僚的人格和使官僚体制的高度伦理化，从而如黄仁宇所说，容易产生任人唯亲、裙带关系、贪污腐败等丑恶现象，但作为一种促使社会高度稳定的制度化形态，其所产生的经验和教训值得我们现代人反思。除了上述儒家伦理在传统上形成了中国人对政府的信任感和亲和力的道德心理定势之外，官僚体制本身也值得我们认真分析和研究。王亚南在分析中国官僚政治的成因、机制和社会影响时，强调中国古典官僚政治形态的特殊表象具有三种性格：延续性、包容性和贯彻性。⑥中国官僚政治的这种性格特征，无论从历史上看、还是从它的现实影响来看都存在着诸多弊端。其中最严重的弊端就是对“官僚人格”深入骨髓的腐蚀和扭曲，“读书做官、做官发财”的“官本位”观念变成一种社会心理和“习惯性思维”，毒化了整个社会风气，最终导致传统国家的衰亡。
官僚化社会及“官本位”批判
我们知道，秦汉以后的中国是一个高度官僚化的社会。官僚理论之父、德国的马克斯・韦伯在描述现代官僚制的理想模式时认为，官僚体制的主要特征包括：理性化、照章办事、非人格化、稳定性、永久性、层级性、专业化和职业化等，韦伯所描述的现代官僚制的一些主要特征，在中国传统社会已经非常发达了。如：照章办事、稳定性、永久性、层级性和职业化等。而且中国传统官僚体制非常注重官僚人格，强调“礼法结合”、“严于治吏”，具有一定的合理性。可以说，中国传统的官僚体制是中国文明对世界文明的一大贡献。当欧洲中世纪各民族长达一千年之久饱受战争和社会动乱之苦时，中华民族能够维持一个统一的、有广阔疆域的、人口众多的、在当时世界上文明程度最高的多民族的中央集权制国家，官僚体制的高度发达功不可没。在资本主义发展早期，在所谓的资本主义民主政治的框架内，由于贵族专制的遗风所导致的“政治分赃制”的存在，政权更替过程常常导致社会动荡。只有在英国人参考并学习了中国传统官僚体制的支柱----“科举制”、并在资本主义的民主政治的框架内建立起“文官制度”以后，资本主义的政权交替才实现平稳过度。
因此，无论是从历史上来看，还是从现实发展的角度来看，官僚制的权力结构模式都是人类文明的最高成就之一，是权力操作和有效运行的基本机制。到目前为止，虽然一些政治学家和经济学家在议论“后官僚制时代”的到来，甚至公共行政学领域中的“新公共管理学派”在20世纪90年代初就已提出官僚制的替代模式，如“企业家政府”、“市场导向型政府”、“扁平式政府”等，并提出许多相应的措施，如“引进微观经济管理模式”、“削减政府职能”、“合同出租”等，但这些都不可能改变官僚制的“塔字型、层级化”的基本结构模型。不可否认官僚制确实存在着诸多弊端，但不幸的是在现有文明的条件下，我们不得不与它和平共处。
不言而喻，中国古代举官方式很多，但与官僚制结合最紧密的、并成为官僚制的基本支柱的是“科举制”。所谓科举制是指通过公开考试、录取和任命政府官吏的一种官吏选拔制度，目的是为了“选贤任能”。中国官僚政治的理想是“能者在位、贤者在职”，为了实现这一理想，科举制是当时社会政治环境下较为有效的举官方法。“科举制的本质是考试任用。它有几个显著特点。第一，投牒自应，即不论血缘、财富与地位，人人均可自由投考，无需举荐。第二，定期统一考试，而且考试纪律严格。第三，按考试成绩择优录用。从法律上说，科举制是超阶级的，出身最低层的通过考试可以名正言顺地步入官场。正是以上三点后来为西方人借鉴进而发展出现代的文官制度。”⑦
科举制的实施，使中国封建官场具有一定的开放性和活力，对廉洁吏治、遏制地方贵族势力的发展、维护中央集权制的政治结构和在全社会倡导儒家的伦理教化具有一定的积极意义。同时，“文官考试制度扩大了，官吏的来源有了相对公开的渠道；这就提高了对教育的要求并引人越来越注意到需要有学校”，⑧使中国古代的学校教育有了很大的发展并养成了中国人注重孩子教育的良好习惯，迄今为止，这一良好习惯仍然是中华民族值得倡导的优秀品质之一。当然，由于当时的经济社会发展条件的限制，做官成为一种社会上最好的职业，由此形成中国社会的“官本位意识”，对中国现代社会的发展产生一定的消极影响。到目前为止，这种消极影响还在继续发酵，并对我国政治民主化建设起着严重的阻碍作用。
从宏观的或抽象的层面来看，儒家伦理与官僚体制的结合，在一种新的制度框架或社会主义市场经济的框架内，也可以对现实的社会经济生活产生重要影响。⑨儒家的“行仁政”思想可以转换为一种国家导向的发展主义。新老自由主义政治经济学关于政府作用的基本命题是：“管理得最少的政府是最好的政府。”而中国儒家传统政治思想的基本命题是：“爱民如子”的政府是最好的政府。中国传统社会做官必读书目“四书五经”，其基本目的就是要那些已经做官或将要做官的人“修己治人”，所谓大学之道在“明明德、新民、止于至善”就是此意。
因此，东亚儒家文化圈威权主义政治带有某种“家长制”的遗传基因。正如家长对一家人的生活状况的好坏有直接影响一样，政府对社会的稳定和发展也负有直接责任。老百姓在道德上对政府的信任感和亲和力，在现代社会可能是一把双刃剑：一方面，如果施政得当、社会公平，则容易形成政通人和、举国奋发的良好局面；另一方面，如果施政失误、政府腐败及社会不公平现象加剧，则容易造成社会动乱的局面。
从理论上讲，与基督教文化圈不同，儒教文化圈的个人与社会、个人与政府的互动有其文化传统和习惯上的规则。西方人早在希腊雅典时代就学会了在雅典广场玩“民主的跷跷板游戏”，对政府的不信任感由来已久，柏拉图早在《理想国》中就为个人主义和个人自由奠定了坚实的理论基础。因此，在西方人的社会价值排行榜上，他们所理解的民主自由和个人主义的行为原则高居榜首。而在儒教文化圈、特别是在中国，社会价值排行榜居首位的是社会公正、仁政和整体主义的行为原则。与西方人不同，在中国人的文化遗传基因中，对政府的期望值一直很高，各级政府官员个人的行为得失直接代表着政府的整体形象，因此，治国先治吏是中国历朝历代统治王朝维持“大一统”的金科玉律。官吏腐败无能、社会不公加剧和贫富分化严重扩大，其结果只能是社会动乱和王朝的覆灭。中国历代农民起义的口号大同小异，这就是：“等贵贱、均贫富。”当然，这样讲并不是说西方人不追求社会公正、或中国人不追求民主和自由，只是从社会稳定和发展的角度来说，不同文化所珍视的最基本价值有所差异而已。
罗荣渠认为，在社会主义市场经济条件下，中国传统的“行仁政”思想的基本经济内涵，可以转换为推行发展主义的国家战略，形成自上而下的民族团结的进取精神。而且这种“行仁政”思想还能形成一种由国家调节的公私合作，这种合作是不同社会制度的东亚式发展型国家共有的特点，它较之单纯市场经济导向的国家具有更高的内聚力，能承受社会转型的巨大压力。
但是，这种产生于传统官僚政治文化氛围下的“行仁政”理念，预设的价值前提是统治阶层的“不忍人之心”或“道德良知”，换句话说，是靠官僚们的“道德自觉”，这在“权大于法”的封建“官本位社会”根本就是不可能的。即使是辛亥革命以后的民国时期，虽然形式上“民主”了，“共和”了，但封建官僚政治的本质结构没有变，人民继续被边缘化，“官本位”继续流行，官僚专制、官员的贪腐和特权腐败几乎原封不动甚至更恶劣，乃至国民党政权在20世纪30年代还推出所谓的“新生活运动”，直接回到了封建伦理纲常“教人”的老路上去。没有或不愿意承认这个社会搞的一团糟是“官腐”的问题，而不是“民德”的问题，是“民主规则”缺失问题，而不是“社会道德”问题，社会的道德性只有在一个“公正民主的社会”才有现实性。所以，国民党政权最终被人民推翻也是“历史逻辑”的必然。
社会主义革命是中国历史上一次真正的“结构性革命”，是传统官僚政治文化下所孕育出的“官本位”社会向现代政治文明条件下的“民本位”社会的“结构性转型”，真正实现了“主权在民”而不在“官”，实现了用民主制度规范和制约权力。这种结构性转型是中国迈入“现代性”社会的关键环节，而实现结构性转型的根本途径，只有按照宪法原则，走中国特色社会主义民主政治道路。否则，任何细枝末节的改革都无济于事，都难以消除“官本位”对中国和谐发展的伤害，也难以实现社会团结、社会合作、社会和谐、社会凝聚、人民幸福安康的社会主义社会发展的目标。
注释：
1 2 [法]托克维尔：《美国的民主》(第1卷)，亨利・里夫译，纽约：Vintage Book， 1945年，第334、277页。
3 参见[美]魏特夫：《东方专制主义》，北京：中国社会科学出版社，1989年。
4 6 王亚南：《中国官僚政治研究》，北京：中国社会科学出版社，1981年，第73～74、38～39页。
5 《马克思恩格斯选集》(第二卷)，北京：人民出版社，1972年，第2页。
7 陈端洪：《中国行政法》，北京：法律出版社，1998年，第12页。
8 [美]狄百瑞：《东亚文明----五个阶段的对话》，南京：江苏人民出版社，1996年，第48页。
9 参见罗荣渠：《现代化新论》，北京大学出版社，1993年，第七、八、九章。
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