进入2014年,旧的问题仍未妥善解决的前提下,美国国家安全又面临新的挑战。为此,美国著名学者撰文为奥巴马的国家安全战略调整献计献策,并指出美国当前威胁国家安全的六大问题。
新美国安全中心高级成员兼战略与治国项目主管史密斯(Julianne Smith)和助理研究员斯托克斯(Jacob Stokes)3月10日在《政治家》网站撰稿,建议奥巴马修改国家安全战略,并针对六个方面给出了自己的理解和修改建议。
文章称美国制定国家安全战略是一项繁重负责的工作,对任何政府来说都是难以承受的。起草者必须总结美国国家安全面临的所有问题,阐述政府将如何处理它们,然后寻求其他部门的支持。而在此期间,全球各地还可能爆发新的危机。
而在2014年里,国家安全战略的起草者所面临的困难尤为突出。作者认为美国目前面临的所有威胁与2010年相比都已显著增加。民调显示,美国人民,无论是左翼还是右翼,都已对十余年的战争感到厌倦,且正在意识到美国权力和资源的局限性,他们现在转而更加关注国内事务。为此,史密斯和斯托克斯特别为提升美国的全球利益献计献策。
他们认为,新战略的制定在一定程度上依赖于前一个战略的成功:美军已撤出伊拉克,阿富汗战争已经结束,本·拉登(Osama bin Laden)也已经被击毙。奥巴马和俄罗斯时任总统梅德韦杰夫(Dmitry Medvedev)签署了新的核条约,美国经济正在好转。但是没有人会在背后沾沾自喜,今年的国安战略起草者将面临一系列难解的问题。以史密斯和斯托克斯还特别总结了六点异常棘手的难题:
1、再平衡
在奥巴马的第一个任期,政府做出了亚太再平衡的外交政策调整,包括加强美国在亚太地区的军事姿态,积极推动跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判,以及通过一些对话机制建立更广泛的外交关系,比如与中国开展战略与经济对话。这项再平衡战略需要数年时间才能看到成效,不是几周或几个月就能实现。
现在,官员们必须要将注意力越来越多的投向亚洲,同时还要关注政府在中东的三大优先事务:伊朗、叙利亚和中东秩序。最近的乌克兰危机已迫使奥巴马政府对欧洲稳定的核心假设进行重新评估,俄罗斯的入侵是否会使美国花费更多时间和金钱来安抚忧心忡忡的中欧及东欧盟友?官员们已暗示,再平衡的概念不应仅适用于不同地区资源及关注度的平衡,还应适用于工具、国家权力以及美国应对全球问题的平衡。2、反恐
尽管奥巴马政府已经从战争中脱身并摧毁了基地组织核心,但恐怖主义威胁的演变提出了新的挑战。分裂出来的恐怖分子已经扩散到整个中东和北非,叙利亚已成为极端分子的巨大训练场,就像八十年代的阿富汗,有超过5000名外国士兵。
上述这些都不是奥巴马希望或预期在其执政的第六个年头所看到的。政府的目标始终是摆脱持久的战争状态,以及明确指导未来反恐行动的法律框架。而这两个目标已被证明是“难以捉摸(elusive)”的。政府当前的挑战是在反恐上很难取得进展,尽管一直在打击核心基地组织,但很快又会有新的恐怖分支出现,且在数量、力量和地理分布上都难以掌控。国家安全战略将不得不消除美国公民和其他国家的疑虑,让他们相信美国拥有战略和工具来应对今天的威胁,以及重新致力于制定更可持续的反恐框架。现在这些还都不是很明确。
3、民主
从一开始,奥巴马政府制定的路线就与布什(George W. Bush)的“自由议程”(Freedom Agenda)不同,前者明确提出通过武力和仓促选举推动的政权更迭不是促进持久性民主的方式。对此提出质疑的人请看看当前的伊拉克。寻求继续推进民主的奥巴马更强调多边主义,并以美国自身作为强有力的榜样。但是,在埃及问题上的胆怯表现让奥巴马饱受国内外的批评。白宫会利用此次国家安全战略重申美国在促进民主中的先锋作用吗?还是会继续在支持民主言论和谨慎政策之间说一套做一套?
4.大国崛起
新的国家安全战略还要特别关注新兴大国对全球体系的影响。2010年的国安战略主要关注将更多发展中国家(如巴西、南非和印尼)引入到世界银行(World Bank)和国际货币基金组织(IMF)等国际体系中。而新的国安战略则需要应对此后所暴露出的问题:通常情况下,新兴大国既没有意愿也没有资源来帮助解决全球问题。决策者曾经专注于权力之争,但现在权力真空成为更大的挑战,让问题更加严重。在某些领域,例如亚洲海上安全,像中国这样的新兴大国正在试图重塑美国主导的秩序,以获取更大利益。5.网络
网络问题在奥巴马政府2010年的国家策略里并没有得到明显突出,但时至今日,网络安全问题已经成为21世纪典型的外交难题之一,影响一个国家的内外政策等诸多方面。虽然美国在网络分析和互联网实力方面处于世界领先位置,但国际政治、外交和合法机构等仍在起步阶段。国安局监听丑闻之后,美国内外对这一问题进行了更加深入的探讨,网络安全系统负责人要考虑更多具体的问题。
6. 美国领导力和影响力
最后,新的国家安全战略必须将美国国家实力置于全球背景之下。有关美国实力是否处于下滑状态的争论一直存在,而新战略必须对
美国如何能够协调两种相反趋势给出合理的解释。一方面,美国在经济、能源、军事、创新技术等方面发挥着不可或缺的作用。
但与此同时,世界各国继续为美国进行约束,这并不是由于美国国立的衰退,而是其他国家的崛起使得美国在世界份额中所占比重相对下降。美国前国防部长盖茨在其回忆录中提到,自己从未研读过2010年国家安全战略,但制定新的国家安全战略的过程十分重要。新的战略将美国政府、国会、及世界各国的焦点汇集于美国的发展目标,并且有效决定了有关美国的政策如何予以执行。
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