大陆政府部门行政执法单位的罚款收入一直备受关注，有专家表示，地方政府行政事业单位大概50%的人是以收费供养，让一半的人下岗，地方政府才能在刚性需求上不乱收费。近日华南理工大学法学院受广东省人大法工委委托进行调研，发现广东省内最低罚款是50元，最高有上千万。而对罚款的使用没有统一标准，对不同行为的处罚差距过大。对卖淫嫖娼人员可罚五百或五千，但往往直接罚五千。
从2013年11月到2014年2月，华南理工大学法学院院长徐松林率调研组到省政府法制办、环保厅、省工商局、省高院和广州市中院实地调研广东省地方立法中关于罚款数额设定存在的问题并撰写报告。
卖淫嫖娼可罚五百或五千 往往直接罚五千
华工立法基地调研发现，同一行为处罚的罚款数额设定幅度过大，容易导致实施中自由裁量幅度难把握，出现处罚不公平现象。
例如，《治安管理处罚法》第66条第1款规定，卖淫嫖娼的，处10日以上15日以下拘留，可以并处5，000元（1人民币元=0.1601美元）以下罚款。情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。徐松林表示调研发现处罚中多采用上限。----—“卖淫嫖娼行为社会危害性并不大，但是由于该法设定的上限是5，000元，且情节轻重难以衡量，但在日常的执法实践中，某些地方的公安机关为完成罚款任务，利用违法行为人不愿意曝光的心理，往往直接对卖淫、嫖娼者处以5，000元罚款。”
这种罚利不罚弊的现象是滥用行政罚款自由裁量权的表现之一。徐松林表示，行政机关若发现对有些违法行为实施处罚后可以得到一定的经济利益，便积极实施处罚行为。一些行政机关很愿意处罚卖淫、嫖娼、赌博等违法行为，就是因为这几类违法行为的罚款数额都相当大。
中共中央党校国际战略研究所副所长，北京科技大学博士生导师周天勇，在2014年接受媒体采访时谈到有没有办法可以约束地方政府乱收费行为时说，几乎没有，除非政府收钱法定、预算、地方人大这些制度安排真正起作用。但是，我们几乎没有这制度和机制，地方人大一直起不了真正作用是因为，第一这个人大归当地市书记、市长管。第二，人大代表的构成，推上来的，都是不提意见的。你代表谁？第三，人大没有设立一个机构，类似于其它国家议会的筹款委员会，负责审议、批准或否决、监督政府收入的每一笔钱。我们没有这样一个部门，地方政府发布一个文件就可以收费。
他还称，另外还有一个关键问题，目前地方政府行政事业单位大概50%的人是以收费供养，除非把这一半的机构砍掉，让一半的人下岗，地方政府才能在刚性需求上不乱收费。地方的很多行政性的事业单位，很多机构，内部人员的工资不是财政预算支付的，而是让他们去收费，再美其名日收支两条线合法化，另外加上超收奖励，罚款分成。比如大部分城市的城管，就是一个公务员当局长，两个事业编制当副局长，剩下全是一些雇来的协编和临编。然后利用一些罚款和收费，来支付这些人的工资。一出事，就是这些协编和临编干的。对自由裁量权有异议？ 法院一般不受理
“行政罚款的幅度相差很大，罚款少则50元，多则上千万。”徐松林表示，现行的法律中，对罚款数额的设定有固定数额、倍率法等。罚款数额设定上下限幅度过大，执法机关拥有的自由裁量权幅度过大。
“在调研中，我们发现广东某市的基层环保部门对一条高速公路对周围造成污染开出了1，000多万的罚单。”徐松林表示，基层环保部门按倍数法，以高速公路经营收入作为基数算罚款，因为基数巨大，导致处罚的金额过千万。
再比如，按照《中华人民共和国电子签名法》第29条，当违法所得为29万元，最高只能罚到30万元，而当违法所得为30万元时，最高能罚到90万元。两者相差60万元。
如果发现处罚金额过高，能否到法院起诉？华南理工大学法学院副院长夏正林发现，即使在司法救济上也不完善。他们去法院调研发现，对于行政处罚自由裁量权的异议，一般法院不愿意受理。除非存在事实不清、违背程序或者超出裁量权范围、没有依据的处罚才受理。这意味着，只要在行政机关自由裁量权的范围内，即使幅度差别非常大，法院也不会介入。
据了解，中国绝大部分省级和市级复议机关每年受理的复议案件数量较低，一般为几十件，而针对自由裁量权的复议案件更少。同时极少变更或者撤销具体行政行为。“这是因为我省（广东省）各级执法机关均能完全合法、合理地行使处罚权力并作出恰当的处罚行为吗？答案显然是否定的。清远市清城区环保局长称分分钟搞垮一间厂就是一个注脚。”夏正林表示，针对违法处罚行为给予维持的行政复议决定被法院变更、撤销后的责任追究制度还属于真空地带，这使得复议机关无风险任意维持原具体行政行为。
据了解，根据广东省法制办的资料显示，2013年行政复议案件审结结果显示，63.24%维持原行政机关决定、23.97%和解，7.07%直接纠正行政机关决定，其他方式5.72%。也就是说和解加纠正等加起来一共3成，这都是老百姓有理并告赢的。
有些标准只内部推行 未向社会公开
对自由裁量权的限制，还有一种办法就是对社会公开处罚标准、计算方法，也就是裁量基准。广东在2011年就要求制定裁量基准。
然而夏正林调研发现，在珠三角，有些基层行政机关制定的裁量基准只是对上级裁量基准的简单重复。有些机关虽然制定了裁量基准但并不对外公布。在粤东西北一些地区，有的行政机关根本没有制定裁量基准。此外，一些行政机关(从省到市)制定了两套裁量基准。一套简单重复行政处罚法关于从重、从轻、减轻的规定并向社会公开，另一套确实细化了裁量幅度并在内部推行但未向社会公开。
同一违法行为罚款幅度差几十倍
《治安管理处罚法》第66条第1款规定，卖淫嫖娼的，处10日以上15日以下拘留，可以并处5，000元以下罚款。情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。在日常的执法实践中，某些地方的公安机关往往直接对卖淫、嫖娼者处以5，000元罚款。
《食品安全法》规定，“未取得卫生许可证或者伪造卫生许可证从事食品生产经营活动，没有违法所得的，处500元以上30，000元以下的罚款。”罚款上限和下限之间相差60倍。
同一行为处罚的罚款数额设定幅度过大，容易导致实施中自由裁量幅度难把握，出现处罚不公平的现象。
违法所得差别不大最高罚款差很远
按照《中华人民共和国电子签名法》第29条，当违法所得为29万元，最高只能罚到30万元，而当违法所得为30万元时，最高能罚到90万元。
两者相差60万元。
违法所得不同罚款起点一样
2005年10月颁布的《中华人民共和国证券法》第190条中规定，当没有违法所得时，罚款起点是30万元，当有违法所得时，起点也是30万元。
有无违法所得是情节差异极大的两种行为，但是确定的起点却是一样的。
同一违法行为不同法律罚款差距大
车辆超载违反《道路交通安全法》，处200元-500元罚款。超过核定载量30%，处500- 2，000元罚款。而车辆超限违反《公路法》就可能处30，000元以下罚款。
现有法律规范体系中，对不同违法行为的罚款的数额设定差距过大，对个人的一般违法行为，行政罚款的规定，最低为几十元，高的却过几万元，甚至高达数十万元。
同一违法行为不同计算方法罚款数额差很多
若倍率方法的起罚点未作规定，而数额法则有起罚点，这样依照倍率法计算出的罚款数额可能比数额法计算出来的罚款数额要低。
例如，依《中华人民共和国种子法》第60条规定，当违法所得为500元时须按倍率法，可罚500- 1，000元，当无违法所得时须按照数额法，可罚1，000元-30，000元。
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