从权力反腐到 制度反腐

我发言的题目是《从权力反腐到制度反腐》，我觉得这和国家治理体系和治理能力密切相关。在我看来，治理体系讲什么？权力结构。治理能力讲什么？讲用人之道。所以大家可以注意一下，今年1月14日，习近平总书记在中央军委三次全会上讲了一句极有水平的话“形成科学的权力结构”，三中全会决定里都没这句话。我们建党九十多年，执政六十多年，改革开放三十多年，没有提过科学的权力结构。没有科学的权力结构，谈治理体系是不可能的。 （中国纪检监察学院副院长李永忠）

我觉得一千多年前的贞观之治堪称中国国家治理体系和治理能力最高的水平，到目前为止，全世界恐怕还没有一个国家（当然随着科学技术的现代化是另外一个层面）的治理体系和治理能力能超过一千多年前的贞观之治，为什么？我给大家举五句话：

一是国力最强。中国一千多年被称为盛世的不多，贞观之治排在第一位。

二是影响最大。中国在全世界影响力最大的就是遣唐使和唐人街，其他哪个朝代也没有这样标志性的符号，唐朝做到了，都自动的跑来唐朝学习文化。

三是人才最多。中国的唐朝特别是贞观之治及其随后一段时间，政治、经济、军事、文化、社会人才辈出，几乎在史上中国人才怎么都弄到唐朝特别是贞观之治之后的年代去了？不理解。

四是民主最广。唐代朝廷上君臣可以坐而论道，上面善于纳谏，下面也是敢于批评的。

五是治理最好。不仅全国范围内能做到夜不闭户，路不拾遗，而且古今中外没有一个案例能超越唐代，贞观六年，390名死囚犯放回去，居然能够如期到长安被杀。哪个国家，全世界治理最好的国家能跟唐代的情况能比吗？实现全民全社会的治理而不是管理，390个死囚犯回到他的故里会有多少人劝他，一个人都没有逃离，到长安被杀，所以好好研究我们历史上的治理体系和治理能力就会明白为什么它会成为盛世，为什么它会有390个死囚犯自愿回来，这个自愿肯定有大量政府官员的工作、亲戚朋友的工作，能做到这一点，所以我觉得这是一个很重要的启示。

我讲三个问题：

第一、十八大以后一年反腐高压态势形成后，为从权力反腐过渡到制度反腐奠定了基础。它有三个借助，一是借助新班子、新面孔、新形势，也是借领导之力，因为新的形象有了，领导之力就能发挥出来了。二是借民众之力，借助网络反腐井喷现象，使人民群众能够有一个渠道来参与反腐，所以说罗昌平网络反腐、网络举报成为第一人，尽管复制拷贝起来的难度很大，但是毕竟给大家一个象征性的意义。三是借助了中纪委的率先改革、率先发力，也就是借助了先锋之力。这“三借”是很重要的东西。所以说我提出了五个体现和九个前所未有，但是只能说明中央有转向制度反腐的想法和趋势，但并没有完成，关键是考核标准、量化标准能否持续下去。有媒体问我，局面是好看了还是更危险了？我说第一，局面好看了，第二，局面也更危险了。为什么？马克思曾经有一句话形容统治者终结：民众不能忍受是第一位因素，统治阶级不能继续统治下去是第二个因素。而古今中外历史证明，恰恰是统治阶级本身不能继续统治下去是最重要的，因为亡国亡党都由于亡政，而民众由于不能忍受的情况很少。秦二世之前如果不是那样的横征暴敛，秦朝是能够继续统治下去的，只有那种情况是不能忍受了，除此之外大多数是因为能力不足，你不能继续统治，这是主要原因，苏联解体、东欧剧变更能说明这一点。

第二、权力反腐与制度反腐的区别。权力反腐在我看来是两个绝对权力的叠加。第一个权力结构，决策、执行、监督三权高度重叠。在任何一个地方，没有任何组织和个人能对党委进行监督，党委成为第一个绝对权力。第二是在这个党委内，没有任何组织和个人能对党委书记进行监督，党委书记是第二个绝对权力，权力本身就形成腐败，两个绝对权力的叠加就加速了形成腐败，因此苏联解体、东欧剧变这是必然的，谁都无法解救它，也解救不了，必须把这两个根本性原因解决了才能行，否则是不可能的事。

权力反腐主要是领导人的权力来反下面掌权者的腐败问题，因此必须具备五个要素，一是领导人素质要好，二是领导人能力要好，三是领导人的注意力要好，注意力不能转移，转移了就不行。四是领导的生命力要好，也就是说要活长一点，活短了也不行。五是领导人身边的水平还要好，身边人不能出好主意也没戏。这五个要素构成何其困难，所以权力反腐是难以为继的，也不可能成为常态化的东西，这是我对权力反腐这么长时间研究的结果，必须有五要素，权力反腐才能达到你想要达到的目的。

制度反腐是两层含义，一是说在嘴上，写在纸上，贴在墙上的条条框框。今天的日程表就是一个制度，但是叫做会议议程制度，这个制度是纸上、嘴上、墙上的东西。第二种是保证嘴上纸上墙上的东西得以坚决实行的东西，比如我们的主持人，超过10分钟他会提醒你，否则这个会议议程没法进行，就有他的一套决策执行监督系统，这就是深层次的东西。

制度反腐五要素，一是要设计政党秩序。二是改革党的权力结构，把决策、执行、监督三权合一的权力结构改革了，分权。三是改革现在的用人体制，不能从上往下的任免，必须从下往上层层选。四是让主力军参战，网络反腐和民众权利反腐是必须和权力反腐相结合的，没有民众参战，专靠专门机关的孤军作战单打独斗，仗越打越难，伤亡越来越大，效果越来越差，群众越来越不满意。五是妥善处理腐败现象。我前段时间去讲课调研，发现公款吃喝不去了，红包礼金不收了，但是活也不干了，这是最可怕的。我十多年前谈这个问题，反对我的人是99.9%，两年前谈这个问题，反对我的人是75%左右，但是我心里已经非常凄凉，恐怕有条件赦免没有机会了，最后弄不好就像香港，无条件赦免，人家说你不重视民意，我说对，当年把蒋介石抓住的西安事件，红军战士99.9%的人想给枪毙，当年包产到户，99%的基层干部反对，一个有巨大改革红利的政策，一定在最早的时候不是绝大多数人都能认识到的，否则领导者没有存在的必要，大家都意识到了还要你干什么，你就是要代表人民利益看得更远一点，把握更长一点，这样才行。

所以说第三个大问题，制度反腐才能推进国家治理体系和治理能力的现代化。我们盲目相信经济体制改革做大蛋糕的功能，但是却忽略了经济体制只有做大蛋糕的功能，永远没有分好蛋糕的功能，它承担不了这个功能，只有政治体制改革才能承担分好蛋糕的问题。所以我们三十多年做大蛋糕，我们就做成了别人二三百年没有做成的蛋糕，世界第二大蛋糕，但是却是分得最不公平的，全世界没有像我们这样的三十多年由绝对平均主义走到贫富悬殊极大的场面，这是最危险的，这是对国家治理能力和治理体系最考验的一个东西了，谁坐在上面谁都难受，因为你的缝隙太大了。

一是反腐需要从治理之道的层次来进行重新思考，它得由主体单元到主体多元。

二是把官员放进笼子里，不等于把权力放进笼子里。第一个讲主体，第二个讲客体，客体绝不是官员，而是权力，只有把权力关进去了，官员才不会被关进去，老是把官员关进去了，权力老在外面，照样腐败，不管你关多少官员，现在已经关了副部级以上的官员27个了，又怎么样呢？

三是怎样才能真正把权力关进制度的笼子里。第一个讲主体，第二个讲客体，第三个是载体，载体是制度而不是过去的战争、以前的运动，关权力的一定是制度，只有制度才能老老实实关住，如果载体搞错了，再用多少学习、运动也没有多大的用处。

所以说，治理之道全在权力结构之道，而国家治理体系核心就是权力结构，治理能力的核心就是用人体制、选人机制，把这个建立和提高了，我们就能形成真正的科学权力结构和科学的选用人机制，我们的治理体系和治理能力就能真正的提高。我们过去总强调干部是决定因素，我在多年前就指出，“干部是决定因素”是有前提的，是在战争和运动的前提下干部才是决定因素，当战争和运动不再了，你把制度、权力结构搞好了，机制搞好了，干部才能成为决定因素，否则干部成为决定因素始终是一个伪命题，如同权不由民所赋的话，前面几个是没什么大用的，权真正是老百姓赋了，就能为民所用，情就能为民所系，利也能为民所谋，所以根本在习总书记谈的权为民所赋，这是最根本的东西。前天中纪委网站宣布第四监察室主任魏健因严重违纪被调查，此前广东眉州一个正科级的主任科员吴汉林在一个多月时间受贿1025万人民币和22万港币，一个正科级干部一个多月时间，从7月31日到9月10日，说明什么？说明纪委选择性执纪的可能性很大，说明纪委被拉拢腐蚀诱惑的可能性很大，因此中央纪委说即使是内部人不干，也要坚决查处。但是局面虽然好看了，但是危险性更大了，凡是能够看到的危险都不是真正的危险。我多年前就指出凡是真正的危险一定是看不见的，你看不见了，没有办法避免，看见了就好办。所以我希望我们的国家治理体系和治理能力的研讨能够推动制度反腐的进程。谢谢大家！