1974年6月1日，周恩来因癌症住入305医院，并进行第一次大手术；同月中旬，毛泽东的身体状况也出现明显问题，中央为他专门成立了医疗组。毛周二人的生命都已进入最后阶段，可以说，以这一个月为界，中共最高领导正式进入“最后过渡期”。
张春桥、王洪文、江青、华国锋、毛远新、姚文元、陈锡联、汪东兴（从左至右）手挽手在毛泽东遗体前
也正是在1974年的下半年，毛泽东一方面发出了著名的“三项指示”，一方面加快落实自己身后的人事布局。而这两者之间是存在一定的内在联系的。
所谓“三项指示”，即毛泽东在1974年8月发出的“无产阶级文化大革命，已经八年。现在，以安定为好。全党全军要团结”的指示；同年11月发出的“要把国民经济搞上去”的指示；以及12月发出的“学习理论反修防修”的指示。
人事格局也是在1974年下半年逐渐敲定的：王洪文主持中央日常工作；张春桥、江青、姚文元掌握意识形态的解释权和掌控权；邓小平、李先念、纪登奎、华国锋、汪东兴等主导行政事务。在军事系统中，则又有自身的“言事分立”：叶剑英、邓小平、陈锡联等主导军事工作；张春桥兼任政治部主任，主导军队的政治思想工作。
总体来看，毛泽东设计的权力格局可称为“言事二权分立”，即“办事权”与“发言权”两权相互牵掣，类似于军队的司令员、政委的两权制。这是1974年下半年，毛泽东布下的“理想的过渡方案”。这一格局成为毛泽东身后权力消长的基础。
那么，毛泽东的“三项指示”与人事格局之间有什么关联呢？“把国民经济搞上去”，是给“事官系统”的权力目标，“学习理论反修防修”是给“言官系统”的权力目标，而“安定团结”，则是意在调和“事官系统”与“言官系统”，双方和衷共济，在坚持“文革”一系列理论的前提下，搞好国民经济，携手进入自己身后的新时期。这就是所谓的“三项指示”与人事格局之间的全部内容。
一、言事两分的形成
言事两权分立是如何形成的呢？这是经过新中国成立后十多年反复变动后形成的。毛泽东历来十分重视权力的分割和制衡，他最早警惕的是政务系统权力过大。1952年底，毛泽东认为政务院犯了“分散主义”错误，撤销了政务院党组干事会，成立以高岗为首的计划委员会，独立于政务院之外，一时有“经济内阁”之称，用以分割政务院的权力。1954年，高岗倒台以后，政务院升格为国务院，计委归属国务院之下。
1958年“批判反冒进”期间，毛泽东再次批评国务院的“分散主义”，“把大权揽过去，让党委搞点小权。这样就没有集中了。集中只能集中于党委、政治局、常委、书记处。只能有一个核心”（见薄一波《若干重大决策与事件的回顾》，修订本，p674）随后在八届五中全会期间，在书记处之下成立财经、政法、科学、文教等小组，1958年6月8日，毛泽东为此作出文字表述：“这些小组是党中央的，隶中央政治局和书记处。只有一个政治设计院，没有两个政治设计院，大政方针和具体部署，都是一元化。”这一次整风，对国务院领导人来一次大“洗澡”。周恩来为此曾提出辞职试探，其他副总理也至为紧张，李先念睡不着觉，要吃安眠药，毛泽东为此说：“何必那么紧张。今后还是靠你们办事，此外没有人。”（见上引薄著）“办事”二字是金缄！国务院的定位从此明确，就是纯粹执行机构，无涉于国家大政方针。
书记处既对国务院的“事权”有指导监督之权，又负有言权，即意识形态的掌控权。自从与苏联产生意识形态争论之后，中共对意识形态的解释权更提到了空前高的位置。这一态势是从“九评”以后逐渐形成的。从1962年到1966年，意识形态方面的重要文件，包括“九评”中的多数文章，都是由康生任组长的“中央反修领导小组”起草，由邓小平、彭真等主持审核的（见吴冷西《十年论战》，p540）。
到1966年的《五一六通知》下达，打倒彭真、罗瑞卿、陆定一、杨尚昆4个书记处成员，成立新的中央文革小组，书记处渐渐萎缩并消亡，以江青为核心的新的“中央文革小组”作用突显。但是，尽管江青要周恩来像对中央书记处一样对待“中央文革”，但其实“中央文革”只继承了原中央书记处的“言权”，并没有继承书记处的事权。只是 “中央文革”把“言权”清晰地独立出来了。
到“九大”时，“中央文革”成员被纳入政治局，成员权力与功能未变。但由于林彪集团在政治局内所占的比重大，国务院各部委负责人也是部队干部居多，在“三支两军”过程中，各军区司令员更以兼任省革命委员会主任的形式主导地方政权，以至于“九大”前后形成了一个军政不分的局面。当时中共一度被苏联称为“军事官僚集团”，这一格局让毛泽东内心十分不安。
到“九一三事件”，林彪集团被清出中央机构，并通过1973年12月的八大军区司令员调动的机会，军队干部一律不再兼任省革委主任，军政混合的局面才告结束。军官离开政府，军人回到军营。这时国务院的事权比“八大”时期与“九大”时期都更完整了。
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