在北京或上海的地铁里，许多人都见过这样一幕：本已拥挤不堪的人流中，总有一两个衣衫褴褛之人艰难穿行，沿路向乘客讨施舍。对地铁里的这些行乞者，担当着监督乘客“不得在地铁内乞讨”规定的执法者角色的车站工作人员也通常并不与他们为难，而是经常客气的“请”他们到站下车完事。
然而这些乞丐的“乞讨之旅”并没有因此而停止，车站工作人员离开，这些人会继续上车乞讨，直到再次被请下地铁。从表面上看，虽然随着乞丐的下车，行乞扰乱正常乘车秩序的社会问题立刻得到了解决，但实际上，它解决的仅仅只是问题的表面现象。一方面，将乞丐赶下车并不能杜绝其他乞丐继续上车行乞；另一方面，乞丐也不会随着被赶下车而消失，他们的生存问题仍将继续困扰社会。
诚然，地铁工作人员“请”乞丐下车的做法本身并无任何问题，甚至其柔性执法的方式还值得赞扬，但是要真正解决乞丐问题的实质还得靠综合手段。一方面，根除行乞问题，首先要解决产生乞丐的根源。禁止未成年人乞讨、加强基础教育让全民具备基本生存能力、改善就业等措施都是减少乞丐的有效手段。另一方面，解决行乞问题，必须使已经成为乞丐的人重回正常的生活轨道，而救助体系、社会的心理辅导机制都是有效手段。面对地铁上的乞丐，如果不从这些方面综合治理，那么乞丐只不过从“这节车厢”转移到“那节车厢”，“依法治国”也变成了“掩耳盗铃”。
因此，在国家和社会治理的过程中，如果仅仅在某一环节强调“法治”，那么不论做得多么好，都无法真正解决社会问题。执法行为只能解决当下的矛盾纠纷现象，而解决引发矛盾现象的社会问题还需要从产生现象的上游环节，以及善后问题的下游环节全面着手。首先考察“法治”的上游环节。从地铁行乞的案例可以看出，对已经出现的社会纠纷而言，要解决其背后反映的社会问题，就必需先考虑如何遏制问题产生的源头，避免该社会问题重复发生和继续扩大。
社会福利制度是重要的“法治”上游环节之一。健全的社会福利制度不仅能够保障弱势群体的基本生活水平，维护基本人性尊严，而且能够减少社会各阶层差距，促进社会平等，关乎全民福祉。社会福利牵涉到社会生活的方方面面：养老保障、医疗保障、低收入家庭基本生活保障、廉租房、经适房、妇女生育和哺乳期间的工作生活保障……因此，建立完善的社会福利制度能够最大范围的从根本上避免由“人民内部矛盾”导致的社会问题。
除此之外，改进其他机制也为避免社会问题起到重要作用。例如，普及基础教育能够增强全民在现代社会中的生存能力，缓解行乞问题和留守儿童问题；改革高等教育、推进职业教育又能改善大学生就业问题、教育资源浪费问题以及制造业用工荒问题。此外，经济制度的改革也是避免社会问题的重要手段，众所周知，在文化大革命带来的十年社会动荡之后，正是将治国方针转向“以经济建设为中心”，使中国人的温饱问题得到解决，才带来了长期的稳定发展。
不容忽视的是，不论是在中国古代还是现代，道德伦理避免社会问题的能力也是不可小觑的。一方面，因为法律是他律，而道德是自律，自律的要求往往比他律严格得多，所以道德标准高的人不容易违反法律。从这个意义上说，道德避免了许多必须由法律解决的社会问题的产生。另一方面，伦理在法律规范之外维持着社会秩序，例如遵从父母子女之间的伦理，能够避免产生抚养和赡养的问题，而遵从师生之间的伦理，则不会出现强奸女学生的校长和老师。因此，重视当代社会的道德伦理建设，树立正确的价值观，都是避免社会问题的有力手段。
其次，审视“法治”的下游环节。所谓下游，即当社会问题已经无可避免地产生时，应当如何善后----让已产生的问题真正得到解决，而不是只让纠纷现象暂时消失。在地铁行乞的案例中，乞丐并不会因为被赶走而消失，真正能让这些乞丐不再继续做乞丐的是救助制度，以及其后一系列让乞丐重新过上正常生活的有效措施。对一些普遍的社会问题，救助制度能够起到很好的善后作用。对一般流浪者而言，救助站能够提供基本的生活保障，使流浪者返回家乡。社会的心理辅导机制能帮助他们重新接受和面对现实社会，使其做好重返人生的准备。职业训练和就业辅导机制，则能帮助缺乏生存技能的流浪者自食其力，避免其被迫重新流浪。除行乞者之外，救助机制能够广泛惠及弱势群体，例如无家可归的孤儿能够通过儿童福利院获得基本的生活保障，并接受教育，重拾人生希望。养老院则能使无人赡养的老人在艰难的晚年受到他人的照料。
除救助制度之外，调解制度、信访制度和仲裁制度也在司法的范畴之外解决了众多的社会问题。在中国社会特有的熟人文化中，法律不但不能解决所有纠纷，并且由于司法成本巨大，中国人也不愿意打官司。因此，在国家与社会的治理体系中，产生了一些其他解决问题的机制：调解制度广泛地运用于亲友熟人之间的矛盾，以及陌生人之间不太激烈的矛盾，例如夫妻之间的矛盾，不能也不需要每次都上法庭起诉离婚，街道社区的调解避免了许多家庭不必要的破裂；信访制度则在法律不及或司法不彰的领域起到了重要作用，虽然目前已有规定让能够通过司法解决的信访案件全部移交司法，但数量仍然巨大的信访现象说明信访填补了司法无法解决的空白；仲裁制度不仅在中国存在，也在世界范围内普遍应用，它既有司法所具备的专业优势，又具备司法不具备的灵活、专业、快捷、经济等优点。
通过对“法治”上下两端的审视不难发现，在社会问题的解决过程中，不论是“法治”的上游还是下游，都不属于法治体系的范畴，而属于社会治理体系。社会治理体系与法治体系环环相扣，相互补充，形成一个完整的链条，才能构成现代化的完整的国家治理体系。如果没有完善的国家治理体系，那么仅在某一环节中强调法治是无法从根本上解决社会问题的，“依法治国”也会沦为空壳。
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