新一届中央领导集体治国方略漫谈

复旦大学学者唐亚林撰文分析了新一届中央领导集体的治国方略，本文节选自唐亚林的《新一届中央领导集体治国方略漫谈》一文。或可为读者提供一种参考。

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1、改革面貌上的“三把火”或曰“三板斧”战略

2012年11月8日至14日，中共十八大在北京召开，选举产生了新一届中共中央委员会委员。在随后召开的中共十八届一中全会上，新一届中央政治局委员、中央政治局常务委员会委员、中央委员会总书记相继产生，这标志着新一届中央领导集体正式登台执政。

2012年12月4号，中共中央政治局通过了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，其中，在事关各级领导干部廉洁从政方面，特别提出“要厉行勤俭节约，严格遵守廉洁从政有关规定，严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定”。后来在“八项规定”的基础上，中共中央纪律检查委员会又进一步出台了“六项禁令”，也正是这“六项禁令”让流布多年的大吃大喝风、铺张浪费风、出国出境游山玩水式考察风等奢靡之风得到了有效遏制。比如，第一个是“严禁”用公款搞相互走访、送礼、宴请等拜年活动。上下级之间、部门之间、单位之间、单位内部一律不准用公款送礼、宴请;各级党政干部一律不准接受下属单位安排的宴请。第二个是“严禁”向上级部门赠送土特产。第三个是“严禁”违反规定收送礼品、礼金、有价证券、支付凭证和商业预付卡。第四个是“严禁”滥发钱物，讲排场、比阔气，搞铺张浪费。不准借用各种名义组织和参与用公款支付的高消费娱乐、健身活动;不准用公款组织游山玩水、安排私人度假旅游、出国(境)旅游等活动。第五个是“严禁”超标准接待。第六个是“严禁”组织和参与赌博活动。

各地在执行“六项禁令”过程中，最厉害的一着是只要被公开曝光或者被明察暗访到，不论情节轻重，先把参加吃喝或者游山玩水的相关党员领导干部的“乌纱帽”给摘下来，其次再是给予各种纪律处分或要求补偿各种费用。很多中国人的一生，特别是在公务员系统，终其一生就是希望得到一个官帽的认可，不问青红皂白就把官帽给摘掉，那人生的意义就没有了。因此，相对于吃喝玩乐这种满足口欲食欲眼欲的行为，还是可以忍一忍的，毕竟好不容易混到一个官帽，太不容易了，何况官帽背后还有各种利益的保障与价值的承认。这是新一届中央领导集体执政后烧的“第一把火”，或者说砍向官僚队伍的“第一板斧”。

新一届中央领导集体执政后烧的“第二把火”或曰“第二板斧”，就是开展群众路线教育实践活动。2013年4月19日，中国共产党中央政治局召开会议，决定从2013年下半年开始，用一年左右时间，围绕保持和发展党的先进性和纯洁性，以“为民、务实、清廉”为主题，按照“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求，在全党自上而下分批开展党的群众路线教育实践活动。党的群众路线教育实践活动，第一批于2013年6月18日启动，第二批于2014年1月开始。

“第三把火”或曰“第三板斧”颇有中国特色，一定意义上是古时皇权主义时期巡查制度的承继与创新，就是现在人们眼中威力巨大的巡视制度。中共十八大后，中央第一轮巡视工作已经结束，第二巡视工作也已全面展开。巡视工作的重点主要集中在四个方面：一是围绕党风廉政建设和反腐败斗争，发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题;二是在贯彻落实八项规定方面，发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题;三是发现是否存在违反党的政治纪律问题;四是发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。

巡视制度在王岐山做了中共中央纪律检查委员会书记后，强调苍蝇老虎一起打，并在民间形成了“周一拍苍蝇，周末打老虎”的舆论，对各种消极腐败现象起到了巨大的震慑作用。

为什么把“三把火”或曰“三板斧”战略作为新一届中央领导集体树立改革面貌、确立执政风格、奠定执政形象的第一方略看待呢?这背后实际上反映了中国人的日常生活深受厚重的政治文化心理影响这一社会现实。在皇权主义时期，每到改朝换代的时候，人心思变，老百姓总是期待一个明君或者清君能够体察民间疾苦、能够一扫前朝的颓势，祭出打杀前朝贪官宠臣、实行休养生息、安抚凝聚人心等利国利民的雷霆万钧式高压手段，从而走向一个政治清明、经济繁荣、民风淳朴的新朝代!而且，这一招还相当管用，因为这一招的祭出多半是在民不聊生、国家动荡的时候，而王朝更迭恰恰给新君提供了实施这样“三把火”或曰“三板斧”战略的良好契机，因为中国古代历史就是一个治乱循环的历史。虽然我们进入了现代，但这种集权体制下孕育的朝野对“新官上任三把火”的文化心理期待，也就是民意基础，仍然没有丝毫改变!

2、改革方法上的“时间换空间”战略

所谓改革方法上的“时间换空间”战略，是指经过多年的累积导致很多问题积重难返，用猛药祛除，容易导致“翻船”，而且当代中国的最核心问题仍然是发展问题，也就是现代化建设这一根本任务，只能用发展的办法来解决发展中的问题，不因任何国际国内形势的变化而发生任何的动摇，即使当下不断加大反腐败的力度，也不能动摇这一中心工作。而且，因为当代中国独特的官场主力“代际更替规律”(40后彻底退出、50后逐步退休)，也让一些因为制度约束不严而产生的包括腐败在内的各种问题以及相关历史包袱随着时间的推移而自动消失。也就是说，只有依靠发展才能逐步解决多年累积下的各种问题，如果发展陷入停滞，反而可能激发许多长期被掩盖问题的集中式爆发，从而给当代中国的发展带来巨大的干扰和冲击。这种改革方法上的“时间换空间”战略有两个重要的出处：一是2013年1月23号在中央纪律检查委员会学习贯彻党的十八大精神研讨班上，中共中央政治局常委、纪律检查委员会书记王岐山强调了要认识到党风廉政建设和反腐败斗争长期性、复杂性和艰巨性。坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。这句“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间”在当时没有公开报道，后来在有关媒体中被陆续披露出来。这说明新一届中央领导集体早就认识到了中国的核心问题还是发展问题。没有发展，光靠反腐败是不行的，甚至反而会加速既有政治体系的崩溃。

在这样的问题丛生的时代，最重要的不是把所有人打趴下，然后整个社会和国家就没有了生机和活力，而是通过这种治标方式形成震慑，为治本赢得时间和空间，体现“以时间换空间”的战略思维。因此，中央强调加大案件查处力度，重点在于“查处十八大后还不收敛不收手的、问题线索反映集中的、群众反映强烈的、现在重要岗位且可能还要提拔使用的党员干部”，其背后就有这样的深意。

另一个是2014年4月15日中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央国家安全委员会主席习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议并发表讲话。习近平强调，要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。而且特别强调了当前中国的国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，加快构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。

这个总体国家安全观特别提出了新的时空观，它既面向过去又面向未来，更是基于现实的考量，自然包括这种时间与空间关系的战略思维，它实质上是告诉全体国人对治国理政这一事关国家与社会命脉的复杂战略问题，不能简单地看问题，需要全方位多维度地观察、思考和判断。

为什么新一届中央领导集体在改革方法上特别强调“时间换空间”战略?主要是受到三重条件的制约，也就是“带着镣铐在跳舞”：一是发展阶段的制约。我们目前处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是无法超越的社会现实。二是政治制度的制约。我们必须在中国特色社会主义制度的框架下推进治理体系与治理能力的现代化，并使“根本政治制度—基本政治制度----具体政治制度”三层次政治制度体系更加完善和发展。三是发展任务的制约。发展是当代中国社会主义现代化建设的根本任务，也是发展目标，离开了发展，什么东西都无从谈起。在这三重约束条件下，要创新治国方略就注定是一个艰难的过程，也是对新一届中央领导集体的决心、智慧、艺术、科学兼具的综合大挑战和大考验。3、改革思维上的“底线思维”战略

作为新一届中央领导集体最重要的组织----中央政治局常委----班长的习近平，其独特的“红二代”身份、父辈和自己都在不同的历史时期“挨过整”、受过良好高等教育、从底层干起与多岗位历练等特点，让甫上任的中共中央总书记这一角色引发全世界关注的目光，究竟举什么旗、走什么路成为人们热议的焦点。

而且，在当代中国独特的治理体系之中，最重要的两大组织体系及其领头人----中共中央、国务院及其领头人习近平、李克强，在各自负责的领域遵循什么样的改革思维，更是事关当代中国未来命运走向的重大战略问题。

很有意思的是，作为这两大代表性组织的领头人都不约而同地发出了坚守底线思维战略的号召，而且这二者之间存在一个相互印证与相互配套的关系。那么，如何看待他们在各自负责领域所坚守的底线思维战略之内涵呢?

在中共组织体系层面，所谓坚守“底线思维”战略包括两个方面内容：一是坚持“不犯颠覆性错误”的底线思维，它又包括三个内容。第一，坚持党的领导，贯彻党的基本路线，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向。第二，在中国共产党领导人民进行社会主义建设的改革开放前和改革开放后两个历史时期中，二者是相互联系又有重大区别的时期，不是彼此割裂和根本对立的两个时期，[4]不能用建国后30年来否认改革开放后30年，也不能用改革开放后30年否认改革开放之前的30年。第三，中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，一旦出现就无法挽回、无法弥补。我们既要大胆探索、勇于开拓，也要稳妥审慎、三思而后行。我们要坚持改革开放正确方向，切实做到改革不停顿、开放不止步。[5]

二是坚持“立足国家整体利益”的底线思维。坚持从大局出发考虑问题，提出了“总体国家安全观”，即以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系，走出一条中国特色国家安全道路。

而实现国家整体利益目标、构建总体国家安全观，就必须通过全面深化改革的方略与方式，因为“全面深化改革是关系党和国家事业发展全局的重大战略部署，不是某个领域某个方面的单项改革”，不允许出现有选择性地执行的现象，而判断的标准则是是否符合全局需要，是否有利于党和国家事业长远发展需要。这也是对人民、对国家和民族、对历史和未来负责人的根本态度和战略思维。在政府组织体系层面，所谓坚守“底线思维”战略同样包括两个方面内容：一是坚持“公共服务兜底”思维。在义务教育、公共医疗、社会保障、社会就业、安居工程、基础设施等基本公共服务领域，实行“应保尽保”的“兜底思维”，从而为整个社会的和谐发展构筑有效“防火墙”。

二是“打造现代政府”的底线思维。通过简政放权、改革行政审批制度、公开政府信息、厘定政府权力清单等有效措施，划清政府与市场的基本边界，规范政府权力干预经济的方式，创新事中事后监管模式，推动政府职能自我转变，为经济发展和社会稳定创造良好的体制机制环境。

中共组织体系领域坚持的“不犯颠覆性错误”与“立足国家整体利益”的底线思维战略，与政府组织体系层面坚持的“公共服务兜底”与“打造现代政府”的底线思维战略，还体现了一种改革的方法论，展现了改革所追求的价值艺术，即一改以往被动的、局部的改革思维模式，试图通过掌握全局主动权，以及整体布局与整体推进的稳中求进方式，一方面从制度安排视角，确保了全面深化改革的社会主义性质和现代组织构建的基本原则，另一方面从利益分配视角，为建构公平正义、和谐安定的社会奠定了基本的秩序规则。

4、改革主题上的“经济内生动力”战略

当代中国的问题如果归结为一个根本问题的话，还是发展问题。没有发展，什么都是空谈;没有发展，就会通过十分简单的、甚至某一特定的社会稳定问题，将多年累积下来、彼此叠加和相互关联性很高的各种问题引爆，其结果是国家和社会一定会陷入动荡不安乃至四分五裂的局面。因此，发展问题是事关当今中国未来历史命运的根本命题，也是事关执政党和国家现代化建设的根本命题，而且这一命题是以“以经济建设为中心”的主题面目贯穿于改革开放三十多年来的历史变迁过程的，且将长久地伴随着当代中国的现代化建设进程。

中共十八届三种全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，强调“全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展”，而要实现这一目标，就必须处理好政府与市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。更为关键的是，围绕发展这一根本主题，通过改革创新来全面建构当代中国经济发展的内生动力战略。从当前中国经济发展面临的局势来看，可以用复杂叠加之特质来描述，即遭遇了经济增速换挡期、经济结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的状况，[6]这导致当代中国的经济发展不仅面临稳增长、调结构、增效益的压力和任务，而且面临重建当代中国经济发展的可持续、自主与内生发展的动力机制，而这一切都有赖于通过转型发展、自主创新的方式才能有机实现。

要建构“经济内生动力”战略，根本的做法无外乎如下几条：第一，发挥市场在资源配置中的决定性作用。第二，处理好政府与市场的关系。第三，发挥好政府的作用。第四，用工业化、信息化、市场化、国际化、城市化(城镇化)“五化联动”开辟经济发展新战场。但我觉得要做好这几条，可能要注意经济与社会问题背后的社会价值观问题，尤其是要确立官商二元化的社会价值评判体系问题。

中国自古以来就是一个权力得不到有效制约的社会。在农耕社会，早就形成了“士农工商”的社会分层与价值评判格局。经商一直被排名在最后，即使是读书的，虽有“万般皆下品，唯有读书高”之箴言，但“学得文武术，货与帝王家”的社会现实与价值取向，还是让读书人最终走上了为专制权力服务的不归路。

恰恰在美国、西欧一些发达国家，社会精英往往都云集在工商界，鲜有像我们这样，大学生研究生毕业后争相“打破头”地做公务员。这是一种非常不正常的社会现象，值得我们深思和反思。我曾在《社会科学报》上发表过文章，题目叫《建构官商二元化评价体系》，强调“一个良善的社会必然是鼓励人们将聪明才智更多地投向创造财富的市场性社会，一个充满活力的社会必然是‘为官发财，应当两道’的有序社会，一个追求繁荣和谐的社会必然是建构‘官商二元化’社会价值评判体系的平等社会”。

我很高兴的是，我们新一届中央领导集体甫一上台，就特别重视了这个问题。比如，2013年3月8日中共中央总书记、中央军委主席习近平在人民大会堂西大厅参加十二届全国人大一次会议江苏代表团政府工作报告审议活动时，强调了 “官”“商”交往要有道，相敬如宾，而不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限。再比如，2013年3月17日国务院总理李克强在人民大会堂与中外记者见面并回答记者提问时，对官商关系提出了新的理念----“为官发财，应当两道”。

在新的历史时期，中共中央和国务院最高领导人不约而同地提到建构当代中国官商关系的基本准则，其根本用意在于斩断由不受制约的权力引发的官商勾结、腐败丛生的利益链条，消除由此而引发的整个社会价值观扭曲和混乱及其危害，从而为市场、为社会、为国家的有序与繁荣发展，也就是为经济发展开掘出源源不断的可持续发展的内生型的源动力。5、改革路径上的“小组治国”战略

所谓“小组治国”战略，是指在中国这样的集权国家，由于长期缺乏对权力的根本制约以及责任制建设，导致公共事务的治理需要借助于成立“领导小组”的方式，才能得到有机协调和处置，进而形成的一种制度化的公共事务治理模式，其主要特征有：以特定任务或问题的处置为导向，由某一或几个负主责的单位牵头，由上级部门领导担纲任组长，多部门配合与协调，以临时性或常设性机构(小组)为运作形式。这种领导小组的功能既可以是形势研判、政策制定、制度设计，又可以是统筹协调、协同执行、督促落实。

中共十八大后，为有效推进改革的总体设计与整体实施，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平除了担任传统的中央财经领导小组组长一职外，还担任了四个新成立的领导小组(委员会)组长(主席)职务，即全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央国家安全委员会、中央军委深化国防和军队改革领导小组，涉及领域包括党务、政务与军务，而且国务院总理李克强也担任了全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央国家安全委员会等小组(委员会)的副组长(副主席)职务，相关常委分别出任相关领导小组(委员会)副组长(副主席)职位。

这种由执政党的最高层(政治局常委与政治局委员)分别参与设计、实施和落实党和国家事务改革与发展的领导小组模式，是一种改革路径上的“小组治国”战略，其主要功能在于整体设计与推进、全面协调与落实，是一种集权体制下具有中国特色的政治领导与执行方式。这与集权制国家资源的配置模式、决策的制定与执行模式都有密切的关系。

由于当代中国正处于深度转型时期，多年的各种流弊积重难返，导致必须在顶层设计与整体推进的改革路径方面，采取通过权力集中方式，依循“小组治国”战略的历史承继性、现实合理性与绩效合法性等特征，开创集权制国家改革开放的新局面。当然，这种在既有历史与现实双重约束条件下不得不采取的改革路径，如何避免陷入“路径依赖”的困顿，即走出日益固化后损害既有制度的正常运作乃至阻碍党和国家制度化建设进程的负面境地，回归法治而不是依赖人治，尚是一个值得把握火候的科学与艺术。

6、改革格局上的“五位一体发展”战略

从人类现代化发展史角度观察现代化的基本特征，可以概括为四大方面：一是经济领域的工业化，二是政治领域的民主化，三是社会领域的城市化，四是价值观念领域的世俗化。当代中国的现代化之路，经历了一个从1954年召开的第一届全国人民代表大会提出的工业、农业、交通运输业和国防的“四个现代化”任务，到1964第三届全国人民代表大会首次提出并长期坚持的工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化“四个现代化”目标，再到1987年中共十三大提出的“富强、民主、文明的社会主义现代化强国”的战略目标，直至2007年中共十七大正式确立的建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的战略目标之不断演化过程。

围绕建设社会主义现代化国家这一战略目标的总体布局和实现途径，先是在20世纪80年代中期提出了“三步走”发展战略(第一步到20世纪80年代末，实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题;第二步到20世纪末，使国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平;第三步到21世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化);接着，通过1986年中共十二届六中全会提出物质文明建设与精神文明建设“两位一体”协调发展，到1992年中共十四大提出物质文明、政治文明、精神文明“三位一体”协调发展，再到1997年中共十五大提出政治、经济、文化“三位一体”协调发展，到2007年中共十七大正式确立中国特色社会主义事业总体布局战略，全面建构经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的基本框架，直到2012年中共十八大上最终确立建设中国特色社会主义事业总体布局----“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”“五位一体”发展战略。

中共十八大报告对改革格局上的“五位一体发展”战略是作如下定位的：建设中国特色社会主义，总依据是社会主义初级阶段，总布局是五位一体，总任务是社会主义现代化和中华民族伟大复兴。在改革格局上，从近三十年前的“物质文明建设与精神文明建设”“两位一体”，向如今的“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”“五位一体”的转型，既反映了执政党在探索中国特色社会主义征程中认识的一步步深化，又反映了党和国家对三十多年来发展模式的经验和教训的深刻总结、全面反思和根本转型。

这种改革格局上的“五位一体发展”战略，在新的历史语境下成为了中国式人权观的基本来源，首先是生存权(经济社会权利)，其次才是发展权(政治文化权利)，进而在此基础上型构了中国式权利发展之路，即从权利出发，建构从经济权利到社会权利再到文化权利再到政治权利的独特路径。[7]

7、改革目标上的“民族复兴”战略

执政党通过六十多年的探索，不仅将改革目标聚焦在一以贯之的“社会主义现代化国家建设”，而且还响亮地提出了“中华民族伟大复兴”的战略，并将此高度浓缩为让人心向往之的“中国梦”目标。古老的中国进入近代以来，所遭受的外敌入侵和贫穷落后的面貌，让一代又一代的中国人不约而同地把实现中华民族伟大复兴作为念兹在兹的夙愿。中共十八大提出了“在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”的“双百”目标，就是对改革目标上的“民族复兴”战略的生动阐释。

然而，对于改革目标上的“民族复兴”战略的分析，还不能仅仅停留在执政党和国家双重目标之上，还应将其拓展到社会层面，即将实现政党、国家、社会三重制度现代化目标，作为“中华民族伟大复兴”战略目标的题中之义。而且，这一根本思路在中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提出的总目标----完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化----中得以体现和深化。

也就是说，通过执政党、国家与社会的三重制度现代化建设，坚持执政党的利益与国家的利益、人民的利益的一致性，促进执政党的发展目标与国家发展目标、社会发展目标、中华民族发展目标的有机融合，实现执政党现代化、国家现代化、社会现代化与中国特色主义现代化的一体化发展，全面建构中国共产党治国理政的基本原理。惟如此，我们才能说“中华民族伟大复兴”的战略方可真正落地生根并开花结果。

8、改革保障上的“依法治国”战略

前面所说的七大战略，如果没有改革保障上的“依法治国”战略保驾护航，不仅无法保障全面深化改革获得成功，而且也会让已经取得的改革成果得而复失，其根本原因在于法治是现代政党治国理政的根本方式，也是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

虽然“依法治国”战略并不是一个很新的东西，但其实现方式却在当代中国一波三折，其根本原因在于在依法治国这一方略下，如何坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，以实现法治中国的目标，我们还没有找到有效的制度规约方式和实现方式。很多时候，依法治国方略还只是停留在口号宣传之上，在实践中党凌驾于法上、权大于法、有法不依、执法不严、违法不究的情况时有发生，严重损害的法治的公信力和保障力。

从当今中国法治实践来看，推进依法治国战略，建设法治中国，最重要的工作主要有四项：一是依宪执政，维护宪法法律权威。长期以来，虽然我们也在一直强调坚持法律面前人人平等，任何组织和或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究，但纸面上的法律如何变成有效力的法律却一直是个难题，因此，建设法治中国，最核心的问题还是宪法和法律的实施问题，需要有一系列彼此关联且成锁链式的制度安排做保障。