1912年外蒙古宣布“独立”后，不仅中华民国不予承认，而且沙俄也未承认该政权为独立国家。因为俄国政府深恐在外蒙采取直接行动的政策会在侵略远东的列强中引起对俄国不利的反应。那时的远东和世界其他地方一样已经完全被列强瓜分完毕，任何破坏“既定均势”的行动都可能引起重新划分势力范围的新的战争（第一次世界大战正是由于德国不够审慎地考虑这一点而爆发的）。在日俄战争中吃了败仗的俄国深恐担当发动这次战争的祸首的罪名。俄国在重新划分势力范围的时候可能会失去很多的东西。其巴尔干政策和近东政策要求它集中一切力量和全部精力去对付英国、德国和奥匈，同时也要求它谨慎地处理蒙古问题。俄国更乐意做的是以外蒙的地位当作筹码，一方面要求中国承认俄国在外蒙的“特殊权益”，另一方面在中国的其他地区攫取更多的利益。
外蒙宣布“独立”后，喇嘛与王公之争愈演愈烈
依据1913年中俄有关蒙古问题的声明，中、俄、外蒙三方从1914年9月开始在恰克图举行会议，商讨外蒙古取消“独立”、实行区域自治等问题。中方谈判代表为全权专使毕桂芳、新任驻墨西哥公使陈箓、蒙藏院参事陈毅（字士可，湖北黄陂人）；俄方代表为驻库伦总领事“兼驻蒙外交官”亚历山大·米勒；蒙方代表为“内务大臣”达喇嘛达锡扎布、“财政大臣”土谢图亲王察克都尔扎布、“司法副大臣”札萨图亲王乌泰等人。
三方在恰克图的俄国商会公所内一共召开了48次会议，讨论外蒙的“边界”、自治权限、“日光皇帝”哲布尊丹巴的称号、“关税”和税率、中俄商业利益等问题，最终在1915年6月7日签署了《中俄蒙协议》。协议规定外蒙古承认中国宗主权，中俄承认外蒙古自治、为中国领土之一部分。哲布尊丹巴取消帝号及“共戴”年号，由中华民国大总统册封；中俄不干涉外蒙古现有的内政自治；外蒙当局无权与外国（包括俄国）签订关于领土及政治方面的条约。中国在库伦、乌里雅苏台、科布多、恰克图四地派驻官员，监视外蒙官吏的施政行为，使其不违反中国宗主权及在蒙中国人利益。
6月17日，陈箓被袁世凯总统任命为第一任都护使，兼任库伦办事大员，代表中国施行在外蒙古之宗主权，并颁发了银印和办事章程。6月22日又任命陈毅、刘崇惠、张寿曾三人为都护副使，分别驻扎在乌里雅苏台、科布多和恰克图三地。陈箓在位期间，中国对外蒙的主权颇有增进，特别是授予哲布尊丹巴金册金印一事，向世界各国昭示了中国对外蒙的宗主权。金印为正方形，上有云纹纽，重十斤二两（162两），印文为汉蒙文“外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗之印”；金册十二开，重九斤二两。也铸有汉蒙文字。陈箓在位约一年，因咳血而辞职，库伦办事大员一职由陈毅接替。外蒙“独立”后，采取排挤中国商人的政策，华商华货被逐出外蒙，俄国商人取得了垄断地位。但是俄国本身就是一个商品不足的国家，外蒙需求量最大的两种货物----茶砖和褡裢布----全赖中国提供。中国货物退出市场后，俄国运来的货物不足市场所需的30%，而且价格奇昂，从而在外蒙引发了尖锐的商品荒。1914年8月俄国参加一战后，对横贯西伯利亚大铁路实行军管。到1916年，由俄国输入外蒙的货物全部断绝，连这30%的商品也不能保证供应了，因此在外蒙激起了极大的愤怒。许多外蒙人认为整个事情都是由于贸然宣布独立、投靠俄国、然后排华驱华而引起的。
此时在外蒙上层阶级中逐渐出现了政党、教党之分。政党又称“黑党”，其首脑为亲俄王公，人数少而握有权力。其中主张“独立”最坚决的是来自内蒙的王公，但外蒙独立后这些人的权力逐渐被外蒙王公排挤，心怀忿恨，于是大多返回中国，向北洋政府悔过效忠，因此黑党的势力不断减弱。教党又称“黄党”，绝大部分成员是喇嘛，其人数虽多，但不掌握权力。黄党中有一些年事较高的成员对中国感情较好，对黑党的亲俄政策不以为然。他们虽然被称为“亲华派”，实际上只不过是非俄派而已。
由于所谓“大蒙古帝国”的封建神权君主国性质，哲布尊丹巴呼图克图、其他各位活佛和上层喇嘛在“独立”后取得了高于王公的优越地位，他们从外蒙“独立”中获得的好处要多于世俗王公。大批上层喇嘛被任命为总理、大臣、政府委员，在决策上拥有巨大的影响，于是广泛地使用权力来增加寺院的属民。大批大批的牧民从各旗王公的属下被划给寺院，竟达七万人之多。外蒙王公对此表示猛烈的反对，黄党与黑党之争愈演愈烈。此外，普通牧民和寺院属民之间的矛盾也与日俱增，因为后者可以在前者的牧场上自由放牧，同时还不必纳税，这势必加剧普通牧民的赋税负担。
哲布尊丹巴1911年同意外蒙“独立”，原本是因为清朝驻库伦办事大臣三多施行新政过急、加上少数王公从中煽动挑唆。待外蒙“独立”之后，清朝官员悉数离去，连年积忿一朝冰释，取消独立原无不可；而黄党黑党相持不下，喇嘛王公争权夺利，施政、开支等方面都难于筹措。哲布尊丹巴深悔当初孟浪，日夜焦思苦虑，再加上生活放浪、感染梅毒、以及终日饮酒不已，竟因目疾发作而失明。
俄国投身一战后，在欧洲战线上节节失利，对远东已无暇兼顾，更不用说外蒙，因此蒙古的亲俄势力逐渐转弱。再加上俄国利用俄蒙协议实行垄断攘夺，加之不断贬值卢布，使蒙古王公平民遭受损失，更激起外蒙的怨恨，转而倾向于中国。这一趋势经陈毅都护使因势利导，终于演变为1919年外蒙古撤治之举。191711月7日，布尔什维克党发动革命成功，11月15日即与德国停战，翌年3月签订布列斯特和约，正式退出战争，远东（包括外蒙）的局势遂发生剧烈变化。当时在俄国境内的捷克军团有五万余人，这些人原属于奥匈军队，后成建制地向俄国投降，与俄军并肩作战，俄国退出战争后准备经西伯利亚大铁路前往海参崴，然后转赴法国继续作战。此外在西伯利亚和远东地区还出现了布尔什维克赤色武装、君主主义的白卫军武装、以及社会革命党和孟什维克的部队。这些势力互相攻战，遂使西伯利亚地区陷入混乱。
日本虽然根据1907年、1910年和1912年与俄国签订的关于划分势力范围的三项协定，将南满和内蒙（东部）变成自己的势力范围，但它并不满足于这些成果，也在觊觎外蒙，向那里派去了特务、间谍和测绘人员。但由于担心俄国及其他国家的抵抗，日本在外蒙的行动一直是非常小心的。俄国爆发革命后，日本拟利用这一时机以逞其大陆野心，于是早在1917年8月间便多方制造空气，试图干涉俄国内乱。协约国在十月革命后既痛恨列宁政权对德单独媾和，又不满其“世界革命”的主张，于是支持日本对俄国远东“采取行动”。
俄国革命之前，日本与俄国在东三省及内外蒙古互相瓜分领土，携手侵略中国。俄国革命之后，日本立即改变策略，一方面利用部分白俄作为工具、盘踞西伯利亚东部、将其纳入日本势力范围；一面利用俄德停战为借口，用“德国进军至西伯利亚，将煽动甘肃新疆回民叛乱”来恐吓大总统冯国璋，并以大量借款为诱饵，诱使中国当局与其签订《中日陆海军共同防敌军事协定》，以便控制中国军事，并染指北满、外蒙及中东铁路。
中日签订《共同防敌协定》后，日本即以朝鲜和南满为基地，向北推进，以图攘夺北满。在外蒙一带，原规定由中国承担“防御赤俄”的任务，但中方深恐日方与巴布扎布等匪帮勾结，制造蒙古傀儡、酿成巨患，于是陈毅都护使在1918年3月多次急电北洋政府国务院以及陆军部和参谋部，要求抢先向外蒙派兵，以杜绝外患。
俄德停战之后，布尔什维克势力涌入恰克图等地，没收华俄道胜银行及富裕俄侨财产。在乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海等地，红军部队也以“剿灭白匪”的名义携带机枪相继入境，并鼓动乌里雅苏台、科布多两地俄国领事馆的哥萨克卫队在外蒙“发动人民革命”。布尔什维克政权在未与中国建立外交关系之前，便在八百多名士兵的武装护送下强行向外蒙派驻“领事”，其驻库伦领事瓦西里耶夫甚至对哲布尊丹巴活佛保证“如果中国官员干涉，可以将华商官民一并驱逐，由我方保护外蒙独立”。
另一方面，1918年春天，居住在外贝加尔地区的俄罗斯和布里亚特族商人、富农、官吏及军官大量逃往外蒙避难，使哲布尊丹巴活佛产生了对“赤俄”的恐惧之心。当年4月，活佛下令驱散了在库伦举行集会、选举苏维埃的俄蒙印刷所俄籍工人和职员，并下令取缔一切政治集会。当时外蒙经过俄国教官训练的部队只有四千人，分散于各旗，库伦城周围地区可用之兵只有五百人，所以外蒙当局也有邀请中国出兵之意。1918年5月28日，外蒙“外长”车林多尔济通知陈毅，外蒙同意由内地调派骑兵两营、步兵一营，携带山炮、机枪，协助外蒙巩固边防。北京陆军部遂指派绥军骑兵第四团高在田所辖的两营部队从归绥（呼和浩特）出发，经察哈尔进入外蒙，第一批部队于9月14日抵达库伦。
到1918年秋天，已经有十万日本军队、以及一些英美军队在海参崴一带登陆，远东地区的苏维埃政权则被白军推翻。日本军部方面认为有机可乘，决定吞并远东地区以及外蒙古，但是日本政府方面有所顾忌，深恐因此引起英美等国的反对。于是日本军部重拾起一个囊括内外蒙古、布里亚特、呼伦贝尔、青海、新疆以及其他蒙古族居住区的“大蒙古国”计划。如果这个野心勃勃的计划成功，那么一大片辽阔的领土就将成为日本的殖民地，以几千公里长的边界从东南方包围苏俄，从西北方包围中国，使得日本可以稳坐在亚洲的中心，各地资源受其支配，取之不尽，用之不竭。
日本军部找到了一个叫谢苗诺夫的人作为“大蒙古”计划的代理，此人生于1890年，母亲是布里亚特蒙古人，自幼居住在库伦，熟悉蒙古形势。日方还将内蒙剧匪富升阿（内蒙卓索图盟土默特贝勒旗人，右眼失明，俗称富瞎子）介绍给谢苗诺夫，成为其爪牙。富升阿手下有两个“团”的兵力，辖骑兵四营（每营200人）、炮兵四营（每营120人），机枪一营（分为8个连，每连30人、机枪3挺），所有枪械、火炮、衣服给养都由日军供给，实力颇为精锐，此外每营还有俄国教官五人。1919年2月，谢苗诺夫被高尔察克执政府任命为西伯利亚军团长，旋即在日军协助下扩充军队，征募两个师，一为俄国师，兼收德奥战俘；一为布里亚特蒙古师，兼收内蒙人和库伦等地失业华工。
1919年1月10日，谢苗诺夫召集布里亚特、内外蒙古、呼伦贝尔和白俄的各路山大王，在上乌金斯克召开了所谓“泛蒙古会议”，2月19日转到西伯利亚铁路的大乌里车站继续开会。出席会议的有布里亚特蒙古代表桑比诺夫、“内蒙代表”觉赖博克图喇嘛、“呼伦贝尔代表”凌升（呼伦贝尔都统胜福之侄，伪满时因反对日本统治而被砍头）等人，他们组成了所谓“大蒙古政府”、或称“大乌里政府”，准备派代表到巴黎和会上要求各国承认“大蒙古国”的“独立”。这个“政府”派代表前往库伦，提议外蒙古加入“泛蒙古运动”。此事被哲布尊丹巴活佛交给“上下议院”讨论，大多数人深恐布里亚特方面喧宾夺主，因此反对“大乌里政府”的提案。此后谢苗诺夫向恰克图一带调兵，准备武力进犯外蒙。恰在此时，朝鲜汉城爆发“三一运动”，民族起义随即蔓延到朝鲜全境，从而分散了日本对谢苗诺夫的关注；同时美军沿西伯利亚大铁路开到上乌金斯克和大乌里等地，严令谢苗诺夫退出美军防区，否则与武力对待，谢苗诺夫匪帮的气焰为之一挫。此后他暂时放弃了对库伦方面的武力威胁，改派布里亚特人以“进献金银财宝”为名勾引哲布尊丹巴活佛，但是活佛坚辞不见。到1919年6月，谢苗诺夫再度蠢蠢欲动，试图武力进犯外蒙，哲布尊丹巴及库伦当局大为恐慌，向陈毅要求北京政府派大军入蒙、加以保护。这个消息传到北京之后，朝野官员都认为是收复外蒙的大好时机，要求政府趁机因势利导，设法使外蒙古取消自治，恢复旧制。
1919年时，外蒙黄黑两党之争几乎发展到水火不相容的地步。4月20日，外蒙“总理”三音诺颜汗那木那苏伦突然病逝，按序应由其弟希宁达木定（当时在活佛宫廷中任“将军”）继位。但是哲布尊丹巴活佛双目失明、不问政事，权柄被上层喇嘛集团把持，竟不知从何处找来一个出身不明的小孩，让活佛指定为三音诺颜汗。此举令外蒙各旗王公大为骇异，因为自外蒙“独立”后，授予王公爵位的权力就从北京理藩院转到了哲布尊丹巴活佛宫中，这种权力由上层喇嘛集团操纵，则外蒙各王公都有不保其宗祀之虞。此外，外蒙自“独立”以后频繁兴建佛宫、大兴土木，所有开销都由各旗承担，仅大甘丹宫修建木板围墙就要耗银十多万两，各旗王公不堪重负，因此都宁愿牺牲自治，以脱离喇嘛集团之把持。
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主张取消自治的蒙古王公推举“外交总长”辅国公车林多尔济为代表，与陈毅都护使进行协商。经过讨价还价，双方达成协议，其主要条款包括：外蒙古“自治政府”自动取消，行政权完全统一于中央；外蒙古受库伦办事大员以及科布多、乌里雅苏台、恰克图等地帮办大员节制，办事大员的助理官员全由蒙古王公担任；中国不向外蒙移民；恢复汗、王公、台吉的俸禄，由清朝的赴京领饷改为就地发饷；准许外蒙各王公派遣代表出席中国国会；中国驻外蒙军队的费用由外蒙承担。
这项协议递交外蒙“国会”商议时，遭到“总理”巴特玛多尔济喇嘛等高级僧官的强烈反对，而早已被他们架空的哲布尊丹巴活佛则认为取消自治才是正途，于是下令将条款稍加改正，增加了活佛保留“博格达汗”的尊号、活佛及佛母每年领取年俸6.6万两等内容，并加入了优待喇嘛和寺院的条款。经过折冲樽俎，形成了一份名为《改善蒙古未来地位的六十四条》的文件，但是在当年7月提交外蒙“国会”讨论时，再度被其中的上层喇嘛和僧官否决，于是哲布尊丹巴下令解散“国会”。
外蒙诸王公既恨众喇嘛的恋权把持，又深恐撤治不成，事后将遭到喇嘛报复，于是单独组成请愿团，进京直接向徐世昌大总统请愿，要求立即将外蒙撤销自治。在请愿书上签名的有外蒙自治官府的“外长”公车林多尔济、“司法总长”车臣汗那旺那林、“陆军总长”曼彦多尔济郡王（三音诺颜汗部将军），以及各部次长（也都是外蒙各旗的和硕亲王、郡王、贝勒或贝子）。北京方面，自从段祺瑞政府与日本签订《共同防敌军事协定》后，就一直在筹划出兵外蒙、呼伦贝尔和西伯利亚之事。1919年4月，民国总理段祺瑞及陆军总长靳云鹏任命安福系军阀徐树铮将军为“西北筹边使”。原来，在1918年，皖系政府以“对德参战”为名，将从日本和英美法等国获得的借款拿来组建军队，准备与南方孙中山领导的国民政府作战。而德国在1918年11月11日投降，11月16日民国总统徐世昌颁布停战令，南北议和，皖系不得不为已经组建起来的军队寻找一个出路。自从1919年5月4日北京爆发学生爱国运动后，皖系政府因“卖国”而遭到国民指责，全国舆论沸腾，段祺瑞才不得不将参战军队全部改名为“边防军”，督办参战处改为“督办边防处”，以搪塞国人。此时正值此时陈毅与外蒙方面谈判取得成果，于是段祺瑞政府命令徐树铮火速率军前往外蒙，主持撤治之事，以夺陈毅之为己功，重振皖系的政治声望。
至于已经建军完毕的参战军（边防军），皖系准备将其用于国内的战争，因此尽管这支军队有三师零四个旅的实力（三师分驻北苑、济南和保定，四个旅分别驻于廊坊、洛阳（两旅）和宣化），却只向外蒙派去了褚其祥所辖第三混成旅（驻宣化）的第七团而已。倘使皖系能够以维护国家主权和领土完整为重，将维持本集团的统治和维护既得利益置于次要地位，将这三个新组建的新式精锐师全部派往外蒙，则应当不会有一年之后温甘伦男爵率领白匪入侵、以及苏俄军队随之进入外蒙之事，则外蒙仍或留在中国版图之内。
1919年8月，布尔什维克部队攻入外蒙西部边界，科布多地方告急。与此同时，苏俄政府公开发表了致“自治蒙古政府及其人民”的特别声明，声称“蒙古是自由的国家……国内全部权力和司法权应当属于蒙古人民。任何外国无权干涉蒙古的内部事务。作为独立国家的蒙古不受北京或彼得格勒的任何约束，它有权可以直接和其他各族人民办理交涉……”（伊·兹拉特金《蒙古人民共和国史纲》，中译本167页），其断然拒绝承认中国对蒙古主权的意图暴露无遗。在这种危急形势下，陈毅不断催促内地迅速增兵，徐树铮要求财政部拨款90万元，以筹备骆驼、帐篷等物资，将第七团其余兵力火速运往外蒙。至于同属第三混成旅的第八、第九团，则在察哈尔绥远边境一带驻营，直到外蒙撤治之后才开赴库伦。徐树铮本人于10月23日离开北京，29日抵达库伦。
虽然在徐树铮动身前，北京国务院一再叮嘱他“筹边使所部军队对蒙方并无直接责任，蒙事仍由都护使完全负责”，但他一抵达库伦就对陈毅百般挑剔，尤其反对其“对蒙六十四条”，并于11月1日致电北京，痛斥这六十四条的内容对外蒙古方面过于宽厚。徐树铮在电报中主张，外蒙的政、财、军等大权应当从王公札萨克手中收归中央，彻底废除王公活佛各项特权，并以武力强行将外蒙“行省化”。11月4日，北洋国务院经过讨论，决定外蒙撤治之事仍由陈毅主持，引起徐树铮的强烈不满。11月11日，他带领旅长褚其等人前往都护使衙门，态度强硬地要求陈毅“重议”对蒙六十四条的内容，遭到陈毅的推辞，于是下令在都护使衙门外设立岗哨，限制陈毅的人身自由，最后甚至用武力将其押送回国。徐树铮不独对陈毅持强硬态度，甚至以“将在外，君命有所不受”为由，连民国国务院、陆军部和参谋总部的电令也置若罔闻，准备用断然手段来施行他自己的对蒙政策。1919年11月14日晚上，徐树铮带兵前往“总理”巴特玛多尔济的住处，向其出示自己拟定的八项对蒙新条款，并强迫其签字确认。这八项条款包括“繁荣黄教”、“增加人口”、“发展商业”、“发展畜牧业”、“开发矿藏”等等。徐树铮对巴特玛多尔济说，这些条款是他以西北筹边使身份施政的基础，如果不签字的话，他就直接前往大甘丹宫，要求哲布尊丹巴活佛下令撤治，然后再慢慢协商各项优待条件，不过到那时条款内容将对蒙方不利。但是无论徐树铮如何威吓，巴特玛多尔济却坚决不肯签字。第二天，外蒙方面召开官府会议，经过陈毅的劝导，同意先撤销自治，然后再和中央商定各项优待条件。
11月17日，外蒙撤治的请愿公文终于递交到都护使衙门，签名者以巴特玛多尔济领头，外蒙各部总长次长联名副署。这份呈文说：“外蒙自前清康熙以来即隶属中国……自道光年间变更旧制，有拂蒙情，遂生嫌怨。迨至前清末年，行政官吏秽污……外人乘隙煽惑，遂肇独立之举……迄今自治数载，未见完全效果，追念既往之事，令人诚有可叹者也。”接下来呈文又历数俄国内乱、红白军队频繁骚扰，布里亚特方面勾结土匪图谋入侵、破坏外蒙自治权等事。外蒙人民生计向来薄弱，财政支绌，枪乏兵弱，无法自立，内政外交危困已达极点，因此召集王公会议，决议取消自治，恢复前清旧制，五族共和，共享幸福。11月22日，北京政府发布大总统令，正式接受外蒙撤治请求。
1920年1月13日，在库伦举行了取消蒙古自治的典礼。那天清晨，从图勒河北岸的绿宫到大库伦黄宫门口的“呼尔迪”（庙门口设立的转经鼓），一路排列着蒙古兵；而从库伦东南方郊外直到黄宫正殿的中央门口，则站着两排全副武装的中国士兵。鸣炮三响后，哲布尊丹巴活佛以及他的大臣和宫廷侍卫们骑马从绿宫中走出来，在蒙古兵行列中走过。当他们来到黄宫门口时，并不是照例从中门进宫，而是穿过中国卫兵队列，从边门步行进入宫中。随后，徐树铮乘着挂有各色旗帜的汽车一路奏乐驶来，在黄宫正门前下了汽车。他下令把中华民国大总统徐世昌的画像放在轿子上，抬进宫去，随后他自己也从正门走入宫中。
在黄宫的宫门和正殿大门前，交叉飘扬着中华民国的五色旗。双目失明的哲布尊丹巴摘下遮挡眼睛的水晶墨镜，脸色有些不自在。徐树铮一走入正殿，就下令把中华民国大总统像放在正中央的“皇位”上，他自己站在像的旁边，然后宣布典礼开始。徐树铮请哲布尊丹巴向大总统行三鞠躬礼，礼毕之后授予他“哲布尊丹巴呼图克图汗”金印和大总统颁发的委任状。接着举行外蒙古各盟王公和自治政府官员向大总统像行礼的仪式。
典礼结束后，外蒙的各官署衙门都被封闭，门前设立了中国武装警卫队。徐树铮还颁布了一道解散和复员蒙古一切军队的命令，蒙古当局向徐树铮交出了九千多支步枪、五门大炮、十挺机枪、以及大量炮弹和子弹，只给哲布尊丹巴活佛留下来大约60名卫士充当侍卫。这样，外蒙古的最高主权和全部政权都转入中华民国西北筹边使徐树铮的手里。经过七年的“自治”，外蒙再度成为中国领土的一部分。
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