财税体制改革已成为全面深化改革的突破口和先行军。
财税体制也亟须一场现代化的革命
6月30日，中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，明确2016年基本完成深化财税体制改革重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。8月，全国人大常委会完成《预算法》修订。10月，国务院发布关于地方债管理、预算管理改革的意见和决定，一连串配套制度已经或即将出台，预算制度新格局初定；财政部、国税总局出台资源税费改革一揽子方案，揭开完善税制改革序幕。
改革的整体安排，正合10月28日公布的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《法治决定》）所言：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”决定重申建设法治政府。可以说，各级政府如何花钱并问责，将成为这项建设进程的精准标尺。
疾速推进财税体制改革，缘于其在全方位改革中的枢纽地位，其内涵绝不局限于政府收支，更关乎国家治理改革的全局。当前公众关注的户籍改革、社保改革、教育改革、司法改革、土地制度等多项改革，无不以财税体制改革为基础和前提。整体而言，财税体制改革包括预算管理制度、税收制度和中央地方事权与支出责任适应三大部分，其中，预算管理制度是重头戏，按改革部署须先行推进，并在今明两年取得决定性进展。
《预算法》首条规定“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，国务院再强调“将公开透明贯穿预算改革和管理全过程”为基本原则。此次《法治决定》在论述全面推进政务公开时，明确要“重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开”。目标如此清晰，未来的预算公开包括哪些内容就很值得关注。除了一般的政府收支流量，关键还是存量：按年度编制、以权责发生制为基础的“政府综合财务报告（即政府资产负债表）”是否公开，将成为检验公开透明度的试金石。中国经济已经进入中低速增长期，财政政策在宏观调控中的作用更加突出。现行财政预算制度极易出现“顺周期”放大效应：经济过热时常出现财政超收，年底追加支出“突击花钱”；同时放松收入征管，企业扩张投资对经济“火上浇油”。而当经济景气回落时，各级政府又为完成收入任务征收“过头税费”，使经济运行雪上加霜。过去十几年，意在“逆周期”调控的政策，很大程度上被预算“顺周期”机制所对冲。其实，一年来国务院着力盘活逾3万亿元国库存款，然而进展有限，这也是预算编制不科学、不合理以及预算“顺周期”积弊的集中体现。
新修订的《预算法》规定“建立跨年度预算平衡机制”，并做出相应配套安排。其中，既有严格的限制性措施，如编制三年滚动财政规划、收入预算由约束性转向预期性、各级政府不得下达收入指标，也有保证政府支出持续稳定的支持性措施，如设置预算周转金调剂年度内季节性收支差额、用预算稳定调节基金弥补以后年度的短收。这一机制，配合国库的结转结余资金定期清理机制，有助于缓解经济“新常态”下政府收支矛盾的压力，削弱预算“顺周期”性对经济的影响，也是下一步落实税收法定原则的前提。
当然，让地方政府结束按任务征收税费的做法并不容易，毕竟旧习难改，但再难也须改。此次《法治决定》专章主张“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，专节阐述“对行政权力的制约和监督”，即党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督，并特别提到在财政资金分配使用中，要“强化内部流程控制，防止权力滥用”，可谓有的放矢。
当然，改革安排是正视现实的。政府需要面对公务员工资、社会保障等刚性支出。此外，公共基础设施建设资金需求大、使用周期长，存在资金期限错配和代际公平两大问题。在中国特定环境中，如果没有地方政府举债的基本制度安排，不仅会使“顺周期”加剧，还会带来潜在的巨大的金融风险。当前十几万亿地方债的逼人之势，就是证明。
新修订的《预算法》在此背景下出台，放开地方政府举债融资，国务院的相关规定随之做出具体安排。法律确定地方举债以“从严从紧”为原则，从行政控制、立法审批、市场约束三方面管控风险，仅省级政府可举债融资。国务院关于地方债管理的规定进一步明确，省级政府可为市县政府代为举债，并要求建立地方政府信用评级制度，“各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况”。这就可以期望，发行主体和资金使用主体在实践中“似二实一”，使市场机制在信息披露、信用评级、社会监督等方面起到约束作用。
政府行为如何问责，从来是短板。此次国务院规定申明，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则；对于地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人；把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核；省级政府要对本地区地方政府性债务负责任。
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