细说“农业供给侧改革”
摘要：
2016年12月14至16日，中央经济工作会议要求，深入推进农业供给侧结构性改革。农业供给侧改革将成为明年经济工作的重点之一。
农业供给侧改革的背景。
目前，我国农业供给端有四个方面的问题值得关注。一是优质农产品供给不足。二是部分农产品供需失衡。三是土地流转制度的发展与农业人口转移的规模不相适应。四是部分国内农产品价格偏高，在国际市场上缺乏竞争力。
农业供给侧改革的可能措施。
农业供给侧改革可能从以下四个角度入手。第一，推动农业绿色发展，提高农产品质量。第二，继续推进玉米临储改革。第三，深化农村土地制度改革。第四，完善水利等农业基础设施建设。
关键字：
农业供给侧改革
2016年12月14至16日，中央经济工作会议要求，深入推进农业供给侧结构性改革。
农业供给侧改革将成为明年经济工作的重点之一。本文将探讨农业供给侧改革的背景，与可能的改革措施。
1、农业供给侧改革的背景“农业供给侧改革”的概念首次出现于2015年12月的中央农村工作会议。会议提出：“要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。”
2016年的中央一号文件提出“推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式”。12月9日的政治局会议重申“要积极推进农业供给侧结构性改革”。
那么，中央为何提出“农业供给侧改革”？我国的农业供给侧存在哪些问题呢？我们在进行系统研究和梳理之后发现，目前我国农业供给端有四个方面的问题值得关注。
第一，农业污染和农产品质量安全问题增多。
国务院《全国农业现代化规划（2016-2020年）》指出，“工业‘三废’和城市生活垃圾等污染向农业农村扩散，耕地数量减少质量下降、地下水超采、投入品过量使用、农业面源污染问题加重，农产品质量安全风险增多，推动绿色发展和资源永续利用十分迫切”。根据世界银行的数据，2013年中国的化肥使用量约每公顷557千克，美国仅为每公顷140千克。减少化肥农业的不合理使用、减轻农业面源污染势在必行。
第二，部分农产品存在较为严重的供需失衡问题。
为减轻玉米供需失衡，政府自2011年以来连续提高玉米临储收购量，造成库存严重积压。2015年11月，第十二届全国人大常委会第十七次会议发布的《中华人民共和国农业法》实施情况报告指出：“政策性粮食库存积压比较严重，有10%左右的库存达到或超过正常储存年限。”玉米临储的政策一方面增加了财政负担，另一方面使玉米在供给过剩的情况下继续增产，导致玉米供需失衡更为严重。2015年末，玉米库存达到消费量的1.76倍。
与玉米截然相反，我国的大豆连年供不应求、但供给缺口却仍呈不断扩大的趋势，大豆产量更是总体呈现下降趋势。2010年至2015年，我国大豆供给缺口由5200万吨扩大至接近8300万吨，但大豆产量却从接近1600万吨下降至不到1100万吨。
对此，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，“增产的（作物）未必是需要的，减产的（作物）恰恰是需求必须满足的。这是当前粮食供求当中的突出矛盾。”
第三，土地流转制度的发展不能与农业劳动力转移规模相适应。2016年11月，农业部部长韩长赋指出，“近年来大量农业人口转向二、三产业，家家包地、户户种田的局面已经发生很大的变化。截止今年6月，全国2.3亿农户中，流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高，超过50%。土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者的构成发生了深刻的变化”。在这一背景下，明确土地承包权与经营权的内涵、放活土地经营权，成为提高土地利用效率、发展适度规模经营的必然选择。
第四，受劳动力成本、土地成本攀升的影响，国内农产品生产成本明显上升，导致农产品竞争力不足。在“清华三农论坛2016”上，农业部农业贸易促进中心主任倪洪兴指出，随着中国进入新发展阶段，劳动力、土地和环境保护、质量安全成本的显性化和不断提高，中国农业进入了成本快速上涨时期。
数据显示，与2010年相比，2015年我国稻谷、小麦和玉米三种粮食的平均成本提高了47%，花生和油菜籽两种油料的平均成本提高了60%。其中，2010年至2013年，粮食种植的人工成本上涨最快，平均年涨幅为23%。而在2014年和2015年，粮食种植的土地成本上涨最快，平均年涨幅为9.61%。
由于国内农产品生产成本上升，部分农产品的国内外价差较大，导致国内农产品缺乏竞争力。“清华三农论坛2016”上，陈锡文表示，高价差是政府托市收购、国际粮价大幅下跌、国际航运价格下跌、汇率等多种因素的综合结果。
我们10月5日发布的报告《国内大宗商品溢价与供给侧改革》中指出，国内大豆、小麦等农产品价格高于进口价格。2016年前11个月，国产大豆价格约为进口大豆价格的1.2倍。2016年前10个月，我国小麦的农户出售价接近进口小麦平均单价的1.5倍。
2、农业供给侧改革的可能措施
针对农业供给侧存在的诸多问题，改革可能如何推进？在仔细梳理之后，并结合中央经济工作会议精神，我们认为，农业供给侧改革的具体措施可能包括以下几个方面。
第一，推动农业绿色发展。一方面，提高农产品质量，实施食品安全战略。
中央经济工作会议要求，“要把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，狠抓农产品标准化生产、品牌创建、质量安全监管。” 12月17日，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在解读中央经济工作会议时指出，成本上升劣势只能用产品质量实现对冲，所以要提高产品质量和核心竞争力。
因此，未来农业生产需要在保障食品安全的基础上，着力提高农产品质量。加快完善食品安全国家标准，使农兽药残留限量指标加速与国际食品法典标准接轨。建立农产品追溯制度，强化农产品质量安全监管。同时，按照国务院《全国农业现代化规划（2016-2020年）》的要求，“构建农业品牌制度，增强无公害、绿色、有机农产品影响力，有效保护农产品地理标志，打造一批知名公共品牌、企业品牌、合作社品牌和农户品牌”。
另一方面，加强农业环境保护。
中央经济工作会议指出，“要加大农村环境突出问题综合治理力度，加大退耕还林还湖还草力度”。国务院《全国农业现代化规划（2016-2020年）》提出从三个方面强化农业环境保护：开展化肥农药使用量零增长行动、推动农业废弃物资源化利用无害化处理，和强化环境突出问题治理。
第二，继续推进玉米临储改革。
在玉米临储的“托市”政策支持下，我国玉米供给过剩问题日益严重。2016年，在“市场定价、价补分离”原则的指引下，国家在内蒙古和东北三省将玉米临储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。发改委经贸司副司长刘小南表示，玉米收储制度改革主要包括两个方面：第一，玉米价格将由市场形成，反映市场供求情况；第二，建立玉米生产者补贴制度。
具体而言，在过去，玉米收购主要由中储粮代表国家实施临时收储。现在，国家不再临时收储，而由多元化市场主体自主入市收购。同时，通过财政补贴的形式补贴玉米生产者[1]。根据财政部官网，国家对各省区的亩均补贴水平保持一致，体现“优质优价”，促进种植结构调整。
2016年1月，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，粮食供给制度改革至少要实现四个目标：一是让国内粮食的市场价格回到有竞争力的水平，以顶住进口粮食的冲击；二是粮食库存不再增加；三是搞活市场，形成多元化主体、多渠道的流动，让市场主体都愿意采购粮食，减轻库存压力；四是保障农民利益。
第三，深化农村土地制度改革。一方面，放活农村土地经营权。
中央经济工作会议指出，“细化和落实承包土地‘三权分置’办法，培育新型农业经营主体和服务主体”。2016年8月的中央全面深化改革领导小组会议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。所谓“三权分置”包括落实集体所有权、稳定农户承包权和放活土地经营权三个层面。2016年11月农业部部长韩长赋表示，“加快放活经营权，赋予新的经营主体在流转土地上享有占有、耕作并取得相应收益的权利，稳定经营预期，使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施，这样才能推动现代农业的发展。”
另一方面，中央经济工作会议指出，“统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点”。
2014年底，中共中央办公厅、国务院通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国选择了33个县级单位进行试点，期限至2017年底。试点主要内容包括规范土地征收，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，完善宅基地权益保障和取得方式等。这些措施可能增加城镇化所需的土地供给、提高农民财产性收入。然而，鉴于2017年改革仍将处于封闭试点阶段，其具体影响仍有待观察。
第四，完善农业基础设施建设。
尽管中央经济工作会议没有明确提及农业基础设施建设。但发改委副主任、国家统计局局长宁吉喆在解读中央经济工作会议精神时表示，“补短板要继续加大农业、水利、脱贫攻坚这些工作的力度”。2016年中央一号文件也提出，“把农田水利作为农业基础设施建设的重点，到2020年农田有效灌溉面积达到10亿亩以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。加快重大水利工程建设。”因此，以水利为代表的农业基础设施建设也有望成为农业供给侧改革的发力点之一。
[1].
黑龙江省人民政府办公厅发布的《2016年黑龙江省玉米生产者补贴实施方案》显示，玉米生产者补贴的对象为：本省行政区划范围内玉米合法实际种植面积的实际种植者。玉米合法实际种植面积是指在拥有与村集体、乡级以上政府或有关单位（林业局、地方农牧场等）签订的土地承包、承租或开发使用合同，且用途为非林地、非草原、非湿地的耕地上实际种植玉米的面积。补贴标准根据全省玉米生产者补贴资金总额和省统计局、农委核实的玉米合法实际种植面积确定。
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