增强纪检监察系统的独立性不是终极药方。腐败根源是权力不受监督,与什么机构执掌权力并无必然关系。
根据中纪委网站最新消息,“十八大”以来,中国反腐运动查处的高级干部(副部级及以上)就已达200多人(公开的有150多人),从2013年到2016年9月,全国纪检监察机关共立案101.8万件,给予党纪政纪处分的人数也达到了101万人。
但相关研究表明,在增强公民的政府信任方面,声势浩大的“打虎运动”并未取得中央所期待的效果,甚至取得了一些相反的效果,一方面越来越使民众对反腐感到麻木,另一方面,甚至增加了对中央政府腐败的感知(倪星,李珠,2016)。
对于这一反腐困境,学术界做了广泛的讨论。香港大学法学院的傅华伶教授认为,将反腐权力从党转移到法院是“一劳永逸”(permanently)控制腐败的一个办法,这种建议在法学界也有着较为广泛的支持。
但是领导层似乎没有从这一角度来改革反腐体系,2016年10月底闭幕的十八届六中全会首次将监察机关与人大、政府、司法机关并列,两周后正式发文在北京市、山西省、浙江省试行由同级人大(而不是政府)产生监察委员会的新体制,借以“整合反腐败资源力量,扩大监察范围・・・・・・构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。
作为地方试验,2017年1月18日,山西省第十二届人民代表大会第七次会议选举出第一届山西省监察委员会。姑且不论反腐运动内在的某种政治性质,仅从技术性上讨论升格监察机关对反腐的影响,或者转移反腐权力到法院建议的可行性,需要从下面几个方面来考察。
首先,中纪委与中央政法委在反腐问题上的权力冲突问题。根据中共内部的归口管理制度,中央政法委分管法院、检察院、公安系统、司法部和国安部,而中纪委在政府体系内则与监察部合署办公,两个系统之间并不能交叉指挥。就职能而言,主责党内反腐审查的纪委系统与实施反腐司法调查的检察院(内设的反贪局)和法院之间的职能边界并不清晰,工作内容高度相似,而在此之上、同属党中央平行职能部门的中纪委和中央政法委自然难免会出现权力龃龉。所以,在其他政治设置不变的情况下,将反腐职责从中纪委转移至法院系统的建议,实质上意味着中纪委向中央政法委让渡权力。
无论这样的建议效果如何,但考虑到当下的政治现实,该建议的可行性非常低:一方面,近年来中纪委权力扩张迅猛,日益从一个专业反腐机构演化为一个广义的政治监察机构(political supervisor)。其二,相比之下,自周永康被查办之后,中央政法委一直处于权力的相对低潮状态,中央政法委书记一职被移出常委之列,新疆稳定协调小组和武警指挥方面的权力也被褫夺;在地方上,中组部也在2010年发文要求省级政法委书记不再兼任省级公安厅局长,这些做法无疑都削弱了政法委在体系内部的话语权。而在中纪委与中央政法委一升一降且二者有所冲突的权力格局下,任何试图让渡中纪委权力给中央政法委系统的建议都是不切实际的。
其次,关于升格监察机关后的反腐效率问题,需要将之纳入同级党委体系来评估。根据《行政监察法》规定,目前的监察系统属于同级政府的一个组成部门,其监察范围限于“本级人民政府各部门及其公务员、本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员和下一级人民政府及其领导人员”。此次升格后的监察系统则由同级人大产生,与政府、司法机关并列,理论上而言,这有助于扩大监察对象,将原先不能覆盖的事业单位(如学校和医院)纳入在内。
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