提要：溥仪小朝廷存在的12年是中国社会动荡时期。由于民国政府与小朝廷长期未能妥善解决故宫文物产权的归属问题，致使小朝廷在事实上占有故宫文物，并随意处置，而疏漏的管理更是导致典卖文物、盗卖文物现象不断发生，加剧了故宫文物的流失。故宫文物实际上是国家文物，其大量流失使社会各界逐渐意识到解决故宫文物产权问题的必要性。小朝廷的被驱逐使故宫文物的国有产权属性最终得以明确，并通过故宫博物院的成立加以固定化。
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引 言
1925年10月10日，故宫博物院正式成立。故宫博物院采用近代博物馆陈列方法向公众展览紫禁城瑰宝，同时宣示了故宫文物的国有产权属性，由此遏止了溥仪小朝廷时期故宫文物的严重流失，进入了系统保护、整理和陈列故宫文物的新阶段。然而，故宫文物产权属性的明晰和最终确定并非瞬间完成，而是与溥仪小朝廷纠结了十二年之久。可以说，小朝廷时期的故宫文物流失构成了故宫博物院成立的重要背景，而且，紫禁城小朝廷－故宫博物院与后世故宫学的形成有着直接关联。
从1912年2月溥仪退位至1924年11月冯玉祥、鹿钟麟驱逐溥仪出宫为止，在这一时期，小朝廷“统治”着紫禁城后半部分（乾清门以北，含乾清宫、坤宁宫、御花园等），占有着故宫文物，成为故宫文物严重流失的一个阶段。当然，与明末李自成大顺军的大肆劫掠和八国联军的骚扰相比，这一阶段的故宫文物流失程度尚属轻微。而且，除了个别太监和王公大臣的私下盗卖外，小朝廷售卖和典押文物均经过合法金融商业机构的规范操作，有案可循。
民国初年，因为时局不稳，国内文物严重流失，人们尤其对于敦煌失宝、[①]小朝廷失职行为的抨击十分强烈。无疑，小朝廷是民初故宫文物流失的主要责任者，故而成为当时社会舆论抨击的对象，但人们却未能注意到其中所蕴含的产权问题，只是从充满民族主义色彩的悲情立场上来指责小朝廷的失职行为，颇有南辕北辙之意。[②]
实际上，由于故宫文物产权关系的不明确，以及小朝廷对近代产权意识的迷惘是造成民国初年故宫文物严重流失的重要因素之一。视自己为故宫文物的当然所有者的小朝廷，不顾文物的历史和艺术价值，既疏于保管，又随意出售典押，致使故宫文物在合法的商业交易和不可告人的盗窃互相交织的背景下流失。1923年，建福宫大火更是加剧了社会各界对故宫文物命运的担忧。
正是在这种担忧中，民国政府和社会各界逐渐意识到设立博物馆、集中保护故宫文物的重要性。1912年底，民国政府决定筹建古物陈列所，1914年在紫禁城前朝部分正式成立，[③]以作价收购的方式从小朝廷征集调拨原藏于热河行宫、盛京行宫和北京部分皇家园林里的文物。这种局部调整宫廷文物产权关系的举措若能持续下去，也不失为阻止故宫文物流失的一种有效办法，但是由于财政困难，作价收购的措施未能完全落实（运京之文物只不过是向清室“暂借”），从而挫伤了小朝廷保护故宫文物的积极性。直到1924年冯玉祥驱逐溥仪出宫，才彻底结束了小朝廷对故宫文物的实际占有状态，故宫文物归为国家所有。
民国初年故宫文物产权关系的变迁，是故宫博物院建院历史不可分割的序幕，而故宫文物和溥仪小朝廷都是故宫学的重要研究对象。对故宫文物产权归属历程的关注，可以把这两大研究对象融合为一体。这里就相关学术史做一简要梳理。
其一，小朝廷时期故宫文物流失现象的研究与故宫博物院史研究。
文物流失是故宫文物产权关系调整过程中最为突出的背景，也是促成溥仪小朝廷被迫离开紫禁城的重要原因。值得注意的是，对小朝廷时期故宫文物产权与文物流失现象的研究，至今尚无专题研究，我们必须加以认真对待。
民国时期，故宫博物院经历了短暂的安定、抗战前夕的疏散搬迁，最后不得不分藏于海峡两岸，其经历之坎坷是世界博物馆所仅有的。因而，这段文物搬运史成为故宫博物院史研究中所屡屡关注的对象。但是细而察之，这些研究成果对故宫博物院在固化故宫文物国有属性的意义上，尚缺乏充分关注——虽然经历外战、内战以及政权更易，两岸故宫博物院天各一方，却没有改变故宫文物永属国有的特征，其意义极为深远，正如郑欣淼先生指出的：“所有权的最终解决，促成了故宫博物院的诞生。”他还注意到故宫博物院成立伊始就采用董事会的高层人事组织形态，体现了故宫博物院的公立属性。[④]吴十洲先生也认为，1914年设立的古物陈列所是承认清室是宫廷藏品的合法所有者的一种形式。冯玉祥政变后，“清室善后委员会”有清室代表参与，体现了故宫博物院早期权力制衡关系的一种背景。[⑤]陈春晓先生认为故宫博物院的建立，不仅具有传播文化的作用，而且在当局的权力运用下还具有传播意识形态的作用。[⑥]
其二，相关史料的披露与整理。
关于故宫文物流失、产权关系调整和博物院建院的历史，有许多不同形式的史料存世，主要有报刊、当事人回忆（或日记）和档案。当时的报刊对故宫文物流失和筹建博物馆曾有密切的关注和报道。从溥仪、郑孝胥、吴瀛等人的回忆录或日记中，可以窥见故宫文物产权关系变迁的曲折历程，以及小朝廷和民国政府在故宫文物产权归属问题上的认知差距。故宫文物的流失和清理过程大都有原始档案记载。叶秀云所撰《逊清皇室抵押拍卖宫中财宝述略》，为研究提供了宝贵的史料线索。[⑦]中国第二历史档案馆整理的《中华民国档案资料汇编》收录了部分故宫博物院成立和清理文物的档案，颇有价值。总体来说，相关档案只是部分披露，无法满足进一步研究的需要。
故宫学前辈的回忆录是研究故宫博物院史不可缺少的史料，如单士元的《我在故宫七十年》记载了溥仪离宫前民国政府与小朝廷就军机处档案保管和移交问题协商的文献，透露出当时故宫文物产权归属问题的缓慢解决历程。[⑧]那志良的《抚今忆往话国宝——故宫四十年》回忆了整理故宫文物的情景。[⑨]
通过相关学术史回顾，可以看出，对故宫文物流失现象和相关文物产权关系是目前关于故宫博物院史研究中的薄弱区域；而且，故宫学的产生也离不开文物流失这一令人扼腕的背景。埃及学（Egyptology）、亚述学（Assyriology）和敦煌学的形成也都有类似的背景——当然，从另一种角度来看，大批出境文物客观上成为各国共享的学术资源，埃及学、亚述学和敦煌学也由此迅速成为显学。所幸的是，依赖于博物院的严格制度，故宫文物度过了历次战乱和政治风波。本文立足于近代产权关系这一视角，剖析故宫文物流失现象的因和果，以期深化故宫博物院史与故宫学的研究。
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模糊的产权关系
清帝逊位，小朝廷向民国临时政府移交了全国统治权，同时对以紫禁城为核心的皇家财产做了不彻底的分割。这种财产分割只局限于对大型建筑物的分割，如西苑、皇家祭坛庙宇和紫禁城，其中西苑成为大总统办公和日常起居处所，紫禁城前半部分成为古物陈列所以及民国政府举行重大典礼活动如大总统就职仪式的场所。
由于没有进行交接和签署有效的契约，故宫文物在没有明确产权归属的情况下，事实上被小朝廷所掌控。虽然《优待清室条件》明文规定“清帝私产由民国政府特别保护”，但对为数巨大的古玩书画的产权归属，即究竟系公产还是小朝廷私产，却没有做出具有法律效力的约定。稍后北洋政府也没有就故宫文物的处置问题做出相应规定，既没有禁止小朝廷出售或典押，更没有予以封存，为日后故宫文物流失留下了很大漏洞。例外的是，筹办洪宪帝制期间，袁世凯曾托溥伦向太妃索要清宫仪仗和玉玺。溥仪回忆称：“仪仗是忙不迭地让溥伦搬走了，玉玺因为是满汉合壁的，并不合乎袁世凯的要求，所以没有拿去。”[⑩]
小朝廷虽然没有主动提出将故宫文物定为“私产”，但在小朝廷看来，宫廷古玩字画是点缀皇家居室空间必不可少的陈设物品。小朝廷虽然放弃了对全国的统治权，却没有放弃复辟清王朝的图谋，对丧失紫禁城的前三大殿尚且于心不甘，遑论向民国政府拱手移交宫廷古玩字画了。1924年，紫禁城内外已经风声鹤唳，但小朝廷仍不放弃对故宫文物的据有。金梁曾向溥仪条陈：“臣意今日要事，以密图恢复为第一。恢复大计，旋转乾坤，经纬万端，当先保护朝廷，以固根本；其次清理财产，以维财政。盖必有以自养，然后有以自保，能自养自保，然后可密图恢复。三者相连，本为一事，不能分也。”[11]
当时，处于新旧交接的中国法律无法为解决故宫产权问题指明路径。再看二次革命前的法学界和司法界，尽管产权是法学上的重要命题之一，但无论是在立法和司法实践上，同样无人提及故宫文物的产权问题。清末新政时期，虽然实行法制改革，将刑法和民法两类不同调整对象的法律体系加以区分，改变了传统中华法系中刑民不分的弊端。但是，由于当时皇权不可侵犯，清末法制改革自然不敢涉及宫廷珍宝的归属问题。加之当时的刑法典和民法典尚未完成，辛亥革命就爆发了。民国政府成立后，法律建设一时难以提上日程，民国政府就暂时沿用清末新政时期颁布的法律。1912年3月11日，袁世凯发布《临时大总统宣告暂行援用前清法律及暂行新刑律令》，该命令规定：“现任民国法律未经议定颁布，所有从前施行之法律及新刑律除与民国国体抵触各条，应失效力外，余均暂行援用，以资遵守。”[12]由于基本沿用晚清法律体系，人们自然无法找到解决故宫文物产权关系问题的相关法律依据。临时政府北迁，“共和告成”，但如何尽快恢复国内社会秩序，乃是极为迫切的现实问题。后来国内局势日趋动荡，更是鲜有人顾及故宫文物产权之归属。
民国政府对小朝廷实施的优待工作虽然安稳了清朝皇族，也使得辛亥革命期间一度失控的满汉关系得以缓和，但留下了不少疏漏，不利于故宫文物产权关系问题的解决。小朝廷维持存在的法律依据——《清室优待条件》是清帝退位前南京临时政府、袁世凯方面和清朝皇室政治协商的结果，没有经过法律层面的细致考量，也缺乏前瞻性，而且条文粗疏，内中多有疏漏和抵牾，如对小朝廷成员的法律主体性质没有做出明确规定，第二项第二款规定：“皇族具有与国民同等的权利”，小朝廷成员是中华民国国民，而第一项第一款却又规定：“清帝尊号仍存不废，中华民国待以各外国君主之礼”，如此，则小朝廷成员又享有近似外国人的权利。法律主体性质不明导致难以通过法律途径来解决故宫文物产权关系。
但《清室优待条件》也为民国政府提供了收回故宫文物的依据。《清室优待条件》第一项第三款明文规定：“清帝暂居宫禁，日后移居颐和园。”一旦此项规定得到落实，则民国政府就可以顺理成章地收回故宫文物，免除日后纠纷不已的产权问题之争了。因为，就实际情况而言，这批随时可以搬移的文物实际上已与紫禁城建筑不可分离。如果没有陈设的珍贵文物，紫禁城徒有砖木石瓦结构，必然魅力顿减。但由于种种原因，小朝廷迁居颐和园的计划迟迟未行，留居紫禁城的小朝廷依然在事实上占有故宫文物。
正处于起步阶段的近代文博事业难以承担保护故宫文物的职责。早在光绪三十一年（1905），张謇上书张之洞，提议成立“京师帝室博览馆”，让公众参观宫廷收藏的古玩字画，为此张謇希望皇室能将古玩字画“廓然昭示大公”[13]。自然，该提议在当时几乎没有实现的可能。1912年，刚刚北迁的临时政府在国子监成立国立历史博物馆，但该馆藏品极少，且保管条件极差。6月25日，鲁迅在参观国立历史博物馆后写道：“午后视察国子监及学宫，见古铜器十事及石鼓，文多剥落，其一曾剜以为臼。中国人之于古物大率尔尔。”[14]鲁迅在留学日本期间，曾参观过博物馆，又谙熟中国历史知识，自然不满意这个草率开设的博物馆。可见，在紫禁城外另辟馆址保藏和陈列故宫文物绝非理想的保护途径。
清末民初，近代考古学研究在中国尚未展开。直到1921年，瑞典学者安特生（Johan G. Andersson）主持发掘河南渑池县仰韶村遗址，发现了著名的仰韶文化，这是中国境内第一次真正意义上的考古发掘，当时的考古发掘还局限于史前文化遗址。1928年，中央研究院组织人员对安阳殷墟进行系统发掘。当时的考古专注于“远古”， 近代考古学和中国传统金石学研究还没有实现学科结合，所以故宫暂时未能进入近代考古研究的视野。长期从事金石学研究的学者，虽然重视宫廷古玩书画的欣赏、鉴别和考据，但也没有意识到故宫文物的产权归属问题，即使当时可以进出紫禁城的学者王国维也不例外。
由此可见，当时不具备顺利解决故宫文物产权归属问题的条件和时机。与产权归属问题相比，如何完整无损地保护故宫文物，避免发生历史上因改朝换代而带来的宫廷文物散失悲剧的发生，也是十分紧迫的问题。就当时情形而言，继承清朝宫禁管理制度的小朝廷不失为理想的故宫文物保护者。小朝廷不仅是事实上的故宫文物占有者，也应该是故宫文物的保护者。
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故宫文物的流失
如果小朝廷对自己所占有的故宫文物实施严格的保护措施，民国政府也会予以支持，双方会就此达成具有法律效力的契约，那幺小朝廷在保护故宫文物的工作上或许可以取得令人称道的成果。但可悲的是，小朝廷一方面认为自己是故宫文物的当然所有者，另一方面却漠视文物的历史和艺术价值，任意出售、典押或馈赠文物。在小朝廷存在的12年中，故宫文物流失一直没有得到有效遏制。文物流失和复辟问题一样，都加重了小朝廷的合法性危机。
小朝廷近代产权观念的淡漠和误解，是严重阻碍其正确处理故宫文物的重要因素。既然视为己有，小朝廷在文物处理上自然会沿袭皇家赏赐的观念，自己则因财政窘迫而被迫出售宫廷物品。
赏赐是封建王朝带有物化色彩的政治交易行为。帝王用赏赐物品的方式来换取贵族、臣工、平民或外国的拥戴或支持。小朝廷时期，溥仪曾多次将宫中物品赏赐遗老遗少和中外知名人士。但是，依有关史料来看，小朝廷的赏赐大都是常见的古玩或比较贵重的生活用品，如扳指、如意、鼻烟壶、马褂等，如溥仪曾将“带膆貂褂一件”赏赐给其英文教师庄士敦。[15]
馈赠也是小朝廷无偿出让故宫文物的一种形式。1919年，小朝廷以溥仪父亲载沣的名义，向张作霖馈赠《御制题咏董邦达淡月寒林图》和一对乾隆款的瓷瓶。[16]小朝廷这种主动打开文物流失大门的动机不外乎换取金钱或争取外界的支持。在国内，小朝廷曾捐出故宫文物以赈济灾民；日本关东大地震发生后，小朝廷以溥仪名义向日本捐送价值30万美元的古玩字画，日本公使芳泽谦吉代表大正天皇进宫致谢。善举可嘉，事实上却造成了文物的流失，而且这种捐宝赈灾的举动更多是出于改善自身形象的动机。
小朝廷依然维持奢侈的皇家日常生活，不时举行铺张的典礼，民国政府拨发的400万元年度经费自然无法满足浩大支出。而且，民国政府由于财政困难，屡屡拖欠经费，更是加剧了小朝廷的财政危机。小朝廷曾向银行、商号大量借款或赊账，下面是它在1917年初的一份欠账单：
欠恒利号商借垫银二十八万五千零五十五两九钱一分六厘八毫四丝；欠亨记号商借垫银六千八百五十二两六钱四分；欠大清银行借垫银十四万两，除欠内帑银七万五千六百两；除欠泰元号商借垫银九万六千零五十两二钱二分；尚欠交通银行借垫银三万九千六百两；除还尚欠中国银行浮借银三万六千两；新欠中国银行息借五十万元，计折合银三十六万两。[17]
小朝廷经费支绌，不得不依赖公开变卖或典押故宫文物来维持财源。1922年1月，小朝廷在报刊上公开发布变卖文物的广告：
兹因经费拮据异常，现将库存古瓷玉器古铜约五百余件，招商出售，藉资补助。凡属殷实商号，有愿承购此项物件者，由一月七日起至十一日止，赴景山西门内务府筹备处检阅详章，交纳保证金一万元，应以本京殷实银行现银元存单为适用，发给估价物类单一份，听候定期看物估价。[18]
1924年5月31日，内务府大臣绍英等与北京盐业银行签订了一份抵押借款合同。小朝廷内务府以金编钟、金册、金宝和其他金器作抵押，借款80元，期限一年，月息一分。[19]
如果小朝廷能如约赎回，也许还能保全文物，但是令人遗憾的是，小朝廷将借款挥霍之后，根本无力赎回抵押的文物，因而，抵押借款在事实上变成了售卖文物。民国政府虽然不满小朝廷的典押文物行为，但并未采取主动代为赎回的措施，使之归于国有。所幸的是，小朝廷对故宫文物的售卖和典押是通过规范的商业交易程序而进行的，留有比较可靠的商业记录，为追回部分流失故宫文物提供了线索。1950年，新中国就成功地从香港赎回了被典押在香港银行的《中秋帖》和《伯远帖》。
溥仪还曾和胞弟溥杰为筹备出洋留学的资费，将宫藏名贵字画带出宫外，其手段是将名贵字画赏赐给溥杰，由其带往醇王府。后来，溥仪有如下回忆：
溥杰每天下学回家，必带走一个大包袱。这样的盗运活动，几乎一天不断地干了半年多的时间。运出的字画古籍，都是出类拔萃、精中取精的珍品。因为那时正值内务府大臣和师傅们清点字画，我就从他们选出的最上品中挑最好的拿。我记得的有王羲之、王献之父子的墨迹《曹娥碑》、《二谢帖》，有锺繇、僧怀素、欧阳询、宋高宗、米芾、赵孟頫、董其昌等人的真迹，有司马光的《资治通鉴》的原稿，有唐王维的人物，宋马远和夏珪以及马麟等人画的《长江万里图》，张择端的《清明上河图》，还有阎立本、宋徽宗等人的作品。古版书籍方面，乾清宫西昭仁殿的全部宋版明版书的珍本，都被我们盗运走了。运出的总数大约有一千多件手卷字画，二百多种挂轴和册页，二百种上下的宋版书。[20]
溥杰回忆称，这批名贵字画在天津英租界被变卖了一部分，大部分被带到了伪满。[21]他们都不知这批带到伪满的名贵字画的最后下落。
混乱不堪的宫禁管理更是加剧了故宫文物的流失。一些太监和王公大臣与宫外的不良商人勾结，通过种种途径将古玩字画偷出紫禁城，加以变卖。溥仪从庄士敦那里得知，地安门大街新开设了许多古玩店，“有的是太监开的，有的是内务府官员或者官员的亲戚开的。”[22]
盗卖故宫文物现象引起了小朝廷的担忧。1923年，溥仪下令清点紫禁城文物。结果，故宫文物损失情况大大超出了溥仪等人的估计。溥仪回忆称：“毓庆宫的库房门锁给人砸掉了，乾清宫的后窗户给人打开了。事情越来越不像话，我刚买的大钻石也不见了。”[23]小朝廷沿用传统的惩戒手段整肃宫禁，惩办失职太监。为此，太妃曾下令会审当事太监，甚至动了肉刑。但此次清点和整肃非但没有收到遏制内外勾结盗卖文物的效果，反而造成一场灾难。6月27日夜，建福宫发生大火，主体建筑物如静宜轩、慧曜楼、吉云楼、碧琳馆、妙莲花室、延春阁、积翠亭、广生楼、凝辉楼、香云亭等均化为一片焦土。若无消防队及时扑救阻断，大火势必延烧不止，紫禁城难免成为阿房宫第二了。
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故宫文物产权归属问题的凸显
故宫文物的流失自然无法避开社会舆论，社会各界普遍担忧故宫文物的安危，故宫文物产权归属问题也迅速凸显出来。早在1914年，民国政府曾试图通过建立博物馆的方式来挽救宫廷文物。1914年，民国政府在紫禁城前朝部分的武英殿和文华殿设立“古物陈列所”，从盛京行宫（即沈阳故宫）和承德避暑山庄征集和调拨来的宫廷文物，集中陈列于古物陈列所。在筹建过程中，民国政府比较重视争取小朝廷的配合，由内务部任命前热河都统治格任古物陈列所所长。由于小朝廷已经无法有效控制盛京和承德这两处远离京城的行宫，就未作抵制。据统计，从热河行宫和各园林运来的文物数量是117700件，从盛京行宫运来文物是114600件。[24]
与前述国立历史博物馆一样，这个古物陈列所的社会效果也不理想。由于古物陈列所只是简单陈设古玩字画，不注意分类，陈列无序，而且既无文字说明，又无解说人员。在一些曾参观过国外博物馆的学者看来，古物陈列所“殆如骨董店耳”[25]。
而且，古物陈列所没有起到推动故宫文物收归国有进程的作用。民国政府是以出价收购的方式来调拨这批文物，但是所需款项巨大，无法一次性支付。为此，民国政府和小朝廷约定，这批文物以清室暂时出借的名义，由古物陈列所展览，待民国政府财政状况好转后，再行支付收购款项。如果此议得到落实，则这种商业交易形式下的文物产权国有化也不失为可行之道。但民国政府财力维艰，连小朝廷所需的年度经费都无法按数按时支付，最终，古物陈列所收藏文物的收购款没有支付，而小朝廷也碍于情面，更慑于民国政府的强势地位，没有强行收回古物陈列所的文物。实际上，民国政府以爽约的方式无偿从承德和沈阳征集了清宫文物。自然，这种情形不能不严重挫伤小朝廷主动向民国政府移交故宫文物的积极性。因此，成立古物陈列所的举措仍未根本改变小朝廷控制绝大多数故宫文物的状况。
1923年6月的建福宫大火事件加重了社会各界对小朝廷护宝能力的质疑，火灾后的次日，《京报》刊登了一篇措辞极为激烈的文章：
自清帝退位之日起，一切主权已移于民国，则今番千万以上之损失，实民国国家所有之财产也。非但物质上横遭暴殄，而与历史有关之古物尽付一炬，则尤为堪痛也。因清室不肯遽行迁让之故，使民国所应保存者皆葬送于咸阳焦土之中，其责任应谁负之？此岂可以勿问哉。宜速将溥仪及其家族为适当之处置，以杜将来祸源，而正中外观听。[26]
社会各界大都认为故宫文物应当归国家所有。1923年9月26日，北京大学研究所国学门委员会发布公函，强烈要求民国政府收回故宫文物，处置盗卖行为：
据理而言，故宫所有之古物，多系历代相传之宝器，国体变更以来，早应由民国收回，公开陈列，决非私家什物得以任意售卖者可比。且世界先进各国对于本国古代之遗迹古物，莫不由国家定有保护之法律，由学者加以系统的研究，其成绩斐然，有裨于世界文化者甚大，而我国于此尚不能脱离古董家玩好之习，私相授受，视为固然，其可耻孰甚？……为此函请将此事递交国务会议，派员彻底清察，务须将盗卖主名者，向法厅提起诉讼，科以应得之罪。[27]
湖北教育会也致电内务部，要求制止小朝廷售卖故宫文物的行为：
顷阅各报载有清室售卖古物一则，不胜骇异。窃我国与埃及希腊印度同为数千年前古国，其文明久为中西所称羡。清室之古物，尤为历代帝室递嬗相传之珍秘，并非一代一人所得私有。合全国五千年之文物，集于首都之清室，一涉疏忽，不徒散佚堪虞，即立国精神且将无从取征。清室以经费短绌，转售东邻，不啻将五千年立国精神捐弃一朝，言念及此，能勿痛心。方今欧美各邦对于古物之保存，法有专条，诚知立国精神，舍此无所寄托。敝会悯文献之失征，痛国粹之沦胥，不揣冒昧，吁恳大部设法妥为保存。并乞提交阁议，作为专案，妥筹善后办法，勿使数千年之文物失于一朝。[28]
1923年10月10日，《中华民国宪法》（又称《双十宪法》）颁布，其中第5章第24条第13项规定，“有关文化之古籍、古物及古迹之保存”，由国家立法并执行，或令地方执行。由此，关于故宫文物产权归属和日后的处理就有了法律依据。一些国会议员就行使宪法规定的权利，要求民国政府处理故宫文物流失问题。1924年3月，国会议员李燮阳等人提出保护故宫文物的议案：
政府即应根据宪法，向清室将所有悉数提出，交内务部派专员妥慎保存，或发交古物陈列所，以供人民观览，而免消灭。此事关系国家文化甚巨，政府究以何法制止清室变卖，及如何饬地方官厅侦查陈宝琛、郑孝胥等盗卖之处，谨依宪法第六十七条提出质问，请于三日内明白答复，提出者李燮阳……等六十六人。[29]
5月3日，“贿选总统”曹锟下令与小朝廷协商解决保管故宫文物的问题。冯玉祥、颜惠庆、薛笃弼和程克等十人受任为保存国有古物委员，会同清室所派人员共同筹划保管办法。5月5日，在时任内务部总长程克的宅中召开保存国有古物讨论会，讨论保管办法。据报道：“其所决定者，为凡系我国历代相传之物，皆应属于国有，其无历史可言者之金银宝石等物件，则可作为私有。属国有者，即由保管人员议定保管条例，呈由政府批准颁布，即日实行。其属于私有者，则准其自由变卖，此项保管条例已在起草中，大约明后日即可提出讨论，俟通过后，即呈由政府颁布。”[30]由于第二次直奉战争即将爆发，北京内外形势极为紧张，民国政府与小朝廷就解决故宫文物产权归属问题的协商被迫搁浅。
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故宫文物国有产权属性的确立与博物院的成立
1924年北京政变的发生，使得小朝廷的合法地位戛然而止，而且还通过强制手段解决了让民众悬疑数年的故宫文物产权归属问题。民国政府单方面修改了《优待清室条件》，其中规定：“清室私产归清室完全享有，民国政府当特别保护，其一切公产应归民国政府所有。”
就在鹿钟麟驱逐溥仪一行的次日，北京《晨报》就以《溥仪昨日迁出皇宫，可注意清室古物之保存》为题，刊发文章，提请公众关注故宫文物的保存问题：
溥仪之废帝迁出皇宫，此本不成问题，所足注意者，存在清室之一切物品，多为数千年历史之所遗留，而与文化有密切关系，溥仪既已离宫，则此不可以价值估计之宝物，当然应由接受保管者负其全责。故此公产私产如何划分，划分之后，应由何人点收，何人保存，其标准方法皆不可不从速规定。[31]
其时，社会上传有冯玉祥和鹿钟麟私下侵吞故宫文物的谣言——胜利者入宫，将前朝宫廷珍宝据为己有是历史上改朝换代时的必演剧目。为此，反对修改清室优待条件的胡适致函当时的摄政内阁外交部长：“清宫故物应由民国正式接收，仿日本保存古物办法，由国家宣布为‘国宝’，永远保存，切不可任军人政客趁火打劫。”[32]
1924年11月，民国政府以当时尚在软禁中的大总统曹锟的名义，发布将紫禁城充作博物馆的大总统令：“修正清室优待条件业经公布施行，著国务院组织善后委员会会同清室近支人员协同清理公产私产，昭示大公。所有接收各公产，暂责成该委员会妥慎保管。俟全部结束，即将宫禁一律开放，备充国立图书馆、博物馆等项之用，藉彰文化，而垂永远。”[33]
11月25日，财产整理委员会就接收清室财产之事，致函内务部礼俗司：“清室取消帝号，出居宫外，所有遗产已由善后委员会分别处理。惟清室古物，与历史文化美术有极大关系，本部有保存古物之责，理应接收。且内务府所属之地亩、房产均系官产，亦应由本部管理，可由主官司拟定筹办博物馆章程暨接收官产办法，缮具议案，提出阁议议决。”[34]
胡适曾提议由民国政府出资补偿已经出宫的溥仪等人，尽管胡适此议颇受訾议，被人指责为袒护清室。然而，胡适此议并非没有积极意义，因为作价补偿既是对溥仪等人今后生活的资助，也是对溥仪等人在小朝廷期间保护文物的奖励，而且还延续11年前古物陈列所筹建时所蕴含的产权有偿转让的思路，也有助于鼓励溥仪等人赎回已经典押在外的故宫文物。但在当时几乎众口一词的反对下，非但对前小朝廷成员未作任何奖励，连承诺发放的50万元年经费也在无形中被取消了。自然，这种情形加重了溥仪等人对民国政府的仇视。所幸溥仪等人的复辟活动对故宫博物院的运作并未造成危害。
1925年9月29日，清室善后委员会通过了《故宫博物院临时组织大纲》，决定在紫禁城设立博物院。故宫博物院设立董事委员会，由严修、卢永祥、蔡元培等21名董事组成，董事委员会下还有设有理事，理事分别是李煜瀛、黄郛、鹿钟麟、易培基等。细察董事会和理事会的人员构成，没有一人是前小朝廷成员，可见，即将成立的故宫博物院彻底断绝了与溥仪等人的关系。
1925年10月10日，即双十节，是故宫博物院对外开放的第一天，入宫参观者极多，以致门票立刻售罄，负责北京治安的鹿钟麟不得不加派军警入宫维持秩序。当时报道称：“第一日开放售票约十万，由鹿钟麟派兵弹压。”[35]次日，入宫参观的热潮有增无己。有报道称：“十日、十一日两日系全部开放，故游人较往日为多，开放之第一日，计有游人二万余。开放第二日，计有三万余。清宫地址本属辽阔，然因游人过多，触（处）处均出现非常拥挤之象。”[36]吴瀛回忆当时游人入宫参观的盛况：“是日万人空巷，咸欲乘此国庆佳节以一窥此数千年神秘之蕴藏，余适以事入宫略迟，中途车不能行者屡，入门乃与眷属及三友人被折断于坤宁宫东夹道至两小时之久始得前进，……唯见熙来熙往之盛而已。”[37]
辛亥革命纪念日与故宫博物院的院庆日是同一天，这本身就具有很强的象征意义，即原先小朝廷所具有的故宫文物终于为国家所有。正如董事黄郛在开馆仪式上发言所称：“今日开院为双十节，此后是日为国庆与博物院之两层纪念。如有破坏博物院者，即为破坏民国之佳节，吾人宜共保卫之。”[38]王正廷也强调：“今日故宫博物院开幕，……一即真正收回民权，二即双十节之特殊纪念。”[39]
至此，故宫文物由小朝廷私产变为民国所有，故宫博物院的成立使得故宫文物的国有产权属性被固化。吴瀛颇为感慨地写道：
故宫博物院者，其为由清宫嬗递而来，夫人而知之矣。夫由一故宫蜕化而为博物院，此为国体变更应有之结果，若法若俄若德，何莫不然，则故宫之为博物院，一刹那顷之事耳，何有于若干年之经过，又何有于记。而不知吾国之有故宫博物院，自非有其相当之曲折而以演成若干年艰难缔造之经过，且耗费若干人之心血不可矣。[40]
故宫博物院成立后，故宫文物并没有就此安稳珍藏于馆中。由于文物数量巨多，人力有限，故宫文物的整理工作进度十分缓慢。1927年10月，故宫博物院向当时占据北京的“安国军政府大元帅”张作霖报告建院以来的工作情况称：
迨十四年冬，改名故宫博物院，分设古物、图书两馆，筹设各项陈列馆，略将各处珍贵物品选择陈列，而其未经提取陈列者，仍旧封存原处，迄未有分类集中计划。以致数年以来，各宫、各库物品之散漫如故，虽极偏僻处所，往往有极珍奇之器物，堆置尘土破簏之中。经瑞麟、尚清等查获者所在多有，且有一部分尚未点查编号者，因而觊觎盗窃之案，亦间有所闻。揆厥由来，良以物品繁多，既未预择坚固适宜之库房随时移置，尤未定有分别清理之计划挨次进行，是以时逾数载，费糜巨万，而于物品之保管庋藏，仍无整齐周密之设备，未免引为缺憾。至于宫殿屋宇渗漏，瓦砾茅草之纵横，园林木石之颓圯，亦复因经费困难，未行修治。此详查故宫现在之情形也。[41]
其时，奉军已经接连败退，国民革命军即将二次北伐，自身难保的张作霖已经无法为故宫博物院提供有力的经费保障，南北相争的战火随时可能波及京津一带。更为严重的是，身居高位的张作霖也萌生将博物院文物化公为私的念头。1928年6月3日，张作霖即将离京出关，派人向时任博物院院长的易培基索要《快雪时晴帖》，因无法打开保险柜，加之行程紧迫，张作霖怏怏作罢。次日，张作霖命丧皇姑屯。后人如果知道这一国宝秘闻，恐怕都会为之称庆。由此可见，虽然有故宫博物院的建立，当时军阀政府对国有文物的保护意识仍然是淡漠的。1928年7月，孙殿英公然盗掘清东陵，致使本可留待后人发掘考察的大宗珍贵文物散失殆尽，此举正是将国有文物化公为私的极端表现。九一八事变的炮火加重了人们对故宫文物命运的担忧。随着日军日益迫近华北，故宫博物院不得不开始
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