杨帆文/中国渐进式改革的特点之一是“存量不动”的情况下首先培植增量，新兴的强势集团内生于权力，走“权力资本化”的道路，进而完成隐蔽的利益转移。
精彩言论：
本文是杨帆教授主持的2007年司法部重点课题《改革开放以来的利益集团与社会主义法治》的一部分。
计划经济体制是一种政治经济文化高度一体化的社会，中国不存在利益集团。其一，传统社会主义意识形态认为，社会主义国家人民的利益高度一致，而且价值观也是集体主义取向，强调个人利益服从组织利益，局部利益服从全局利益，代表局部的狭隘的利益的利益集团不应该也不容许存在；其二，尽管事实上国家未必能真正使全体公民的利益同时得到满足，也就是说，个人以及团体的利益仍有待自己去争取，但由于计划经济时代每个人以及每个群体的利益分配都是由政府严格控制，每个人每个群体的利益分配由政府严格控制，其利益只能通过行政组织系统的“正常渠道”反映，或者在计划会议上进行激烈地讨价还价，但作为利益主体，公开独立地争取利益，则被认为是一种“非组织活动”，甚至是非法活动。各利益集团之间利益分配由上级决定和调节，不允许采取公开利益冲突的方式。因此，仅存在自在的利益集团，而不存在自为的利益集团。也就是说，各利益集团之间利益分配由等级决定，利益冲突很少。其三，正如奥尔森强调的，改革开放前长期的阶级斗争为纲，实质上也更是消灭了中国所有可能存在的特殊利益集团。总体上看，改革开放前中国不存在利益集团，更不存在特殊利益集团。
中国渐进改革的基本特征决定了利益集团形成的特点。第一，改革的起点是放权让利,首先培植增量。放权让利隐含着承认社会中存在不同的利益主体：即中央与地方、政府与企业；培植增量则造就了计划经济时代没有的新社会阶层，尤其是个体私营及外资经济相关阶层。第二，改革的取向是市场体制，这种市场取向的改革必然会培育出多元的利益主体，并且使得不同利益主体之间的利益实现更加依赖于自身。在这种背景下，原来计划经济下“自在的”利益群体，日益变为“自为的”利益阶层。各利益阶层中的人越来越意识到集团内部利益的共通性，以联合方式表达自己利益诉求，从而为利益集团的形成奠定了条件。第三，渐进改革的特点是利益转移的隐蔽性。利益集团追求自身利益的行为缺乏公开性和透明度，与腐败有密切关系，长期不能规范。集团获得的巨大利益，有相当一部分在目前社会结构中属于灰色存在。第四，改革不可避免地要走权力资本化的道路，（杨帆，1998），如孙立平所言“不落空阶级”，无论政策和体制如何变化，总是那些实际占有权力和资源的群体得到好处。利益集团的主体由权力体系演化而来，利益主体基本上是原计划经济下或体制内各种权力在市场化中的延续
本部分阐述我国改革开放以来利益集团的产生，演变及形成过程。
（一）70年代末到80年代末----利益主体多元化
任何改革都是利益的转移和再分配。改革不同于革命，其利益的转移和再分配不造成社会结构的根本变化，不是由下层推翻和剥夺上层实现的，而是遵循了“精英连续性”规律----基本上是由那些在计划经济下掌握资源的特权阶层，在改革过程中将这些资源变成私人财产，再通过某些政治和社会改革，如“民主改革”，为自己获得的利益取得新的合法性。这是一般改革的规律，也是计划经济向市场经济过渡的特殊规律，并非中国所独有。前苏联东欧国家采用“休克疗法”，那些在计划经济下掌握资源的人虽然首先在政治和法律上放弃了特权，但仍然在市场经济发展初期占有优势，表现在知识、管理、社会联系、信息、能力各个方面，所以多数人可以在市场经济发展中成为新的企业家、议员。总之，保持了“精英阶层的连续性”而不是断裂。中国渐进改革中的利益转移，也遵循这一规律。
在计划经济时期，我国名义上建立了“公有制”，包括全民所有制和集体所有制，实际上都是由国家控制。人民通过人民代表大会制度行使权利，人民代表大会又通过立法将国有资产授权给政府管理，政府则通过行政体系，通过“官员群体”，实际控制国有资产，乃至几乎所有的社会资源。比如，通过人民公社制度，控制农民进城和粮食生产等。改革开放正是以无所不包的权力为逻辑起点。改革伊始，只有权力没有市场。一种办法是使权力崩溃，即“休克疗法”，另一种办法是使权力创造市场，即渐进改革。考虑到改革的稳定性，我国选择了渐进改革，即权力并未崩溃，而是向市场方向扩张，创造出一个“权力与市场相结合的经济”。由此，权力开始变成资本，并按照资本逻辑，在推动市场经济过程中，培育出一个个新的利益主体。
1988年3月15日共产党十三届二中全会工作报告指出：“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”在政治层面首次承认利益集团存在。
姜洪和关山在20世纪80年代出版《块块经济学》，实证性地描述了中国计划经济下中央与地方的关系，姜洪提出，中国社会利益主体多元化，形成了五大利益主体：中央政府，地方政府、垄断部门、企业，个人。地方政府和部门利益是行政权力体系的内部演变而来，国有企业利益是地方和部门利益独立化的衍生产品，个体企业则与权力有千丝万缕的联系。
1．地方独立利益的形成；中央政府放权让利
1985年国务院对各省、自治区、直辖市实行“划分税种，核定收支、分级包干”的财政管理体制，1988年颁布《关于地方实行财政包干办法的决定》，实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制。财政分灶吃饭形成了地方政府的利益，72000个镇，2780个县，460个地级市，28个省市自治区，都有自己的独立利益，造成了每个权力主体发展经济的强烈冲动，中国经济发展有了自发的动力。
以下以电力行业初期改革为例，可以看到中央和地方分权的轨迹。计划经济时期，我国公用电信业一直由邮电部独家经营，政企合一。邮电部是国家电信政策的制订者、执行者，又是电信业的经营者。中央对电信业实行中央和省(含自治区、直辖市)二级管理体制。邮电部和省邮电局在规划和政策制定、电信业进入管理、电信资费管理、电信网建设等方面进行了分权。省以下的电信管理机构，本质上只是中央和省管理机构的执行机构。改革开放以后，为了调动地方的积极性，电信业实行“双重领导”体制，鼓励地方办电信，如用多种方式支持电信筹资，包括在国家规定的权限内，按照有利电信发展的原则决定电信资费、批准征收通信附加费、直接投资或给予贴息贷款、使用国外贷款时承诺负责偿还(或担保偿还)、返还地市建设附加费和部分能源交通基金等，在通信工程选址、征地、物资供应等方面，支持农村通信发展等。通过以上电力行业初期改革可以看到，中央对地方的分权，充分调动了地方政府追求经济利益的动力。地方政府通过出台相关政策，大力支持了电信事业的发展。据统计，在80年代中期以前，电信业投资70%－80%来自邮电部的投资，而80年代后期至90年代中期邮电部的投资已降为25％左右。资金来源变化的重要原因是明确邮电部投资重点是国家骨干线，省会局及其以下地方网的投资主要靠地方电信部门。地方电信局筹资得到地方政府支持，最主要资金来源是“自筹资金”，其主要项目是电信初装费、留成利润和折旧，初装费收取金额范围由中央定，具体征收数由地方政府定，地方政策极为重要。
90年代以后，中央对地方的放权让利在国有企业改革领域继续进行。比如，90年代中期开始，国有企业改革开始实行“抓大放小”的战略，即把大的国有企业组建成大型的企业集团，而把中小型国有企业推向市场。“抓大放小”、国有企业实行战略性收缩，本质上是把中小企业的处分权和收益权下放给了地方，改变了过去中央政府对国有企业财产的一级委托格局，形成中央和地方的多级委托、分级管理。但是，地方政府在处理中小国有企业的过程中过度民营化，导致问题重重。
2002年11月，中共十六大报告明确提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”2003年3月，国有资产监督管理委员会(简称国资委)设立，将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能，中央企业工委的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来，实现了管资产、管人与管事的统一。国资委经国务院授权，省、市(地)两级国资委经省、市(地)两级政府授权，代表国家分别对中央所属企业和地方国有企业履行出资人职责。中央政府把更多的国有资产管理权下放给了地方政府，地方政府代表国家行使国有资产出资人职责的法律和组织障碍进一步清除。
2．部门利益
这里的部门专指中央政府行政部门。
前苏联有位学者曾推导过这样一个公式：全民所有制实际上就是国家所有制，国家所有制实际上就是政府所有制，政府所有制实际上就是部门所有制。社会资源在很大程度上集中在政府部门手中。早在1956年社会主义改造基本完成时，我国的行政管理和国民经济管理体制就形成了部门分立的局面。而且，由于实行中央和地方的“归口管理”，各个部门还形成了从中央到地方自成体系的格局，即“条条管理”的格局。改革开放以后，中央政府各部门职权发生变化，部门利益此消彼长，责权利逐渐明朗。
通过国有企业管理体制变化，可看到部门利益嬗变过程。在计划经济体制之下，行政部门很大程度上按照企业生产对象来设置，如冶金部、电力部、煤炭部、石油部、轻工业部等。国家对国有企业实行高度集权的计划管理体制，对企业生产统一计划、物资统一供应、产品统购统销、财政统收统支、人事统一调配，企业的自主权很小。国有企业实行“一级委托，分级管理”的管理模式，即国有企业在所有权上属于全体人民所有，由全国人民代表大会委托给中央政府一级管理，地方政府只是代中央分级管理。中央政府在代为行使国有资产所有者权利的过程中，将管理权予以分解：财政部行使国有资产的剩余索取权和剩余控制权；中央企业工委或组织部行使重要人事决策权；国家计委行使重大投资决策权；国家经贸委行使监督权；劳动部门行使就业与工资决策权等。随着国有企业改革的深入，从1986年开始，国有企业之间的不断横向联合，出现了企业集团和股份公司等企业组织形式，产权转移逐渐兴起，这对国有企业的分头管理形成新的挑战。1987—1988年，政府开始了分离所有者职能和行政管理职能的工作，将国有产权的委托管理集中起来，把管资产、管人和管事统一起来，1988年，中央政府成立了独立的国有资产管理机构----国有资产管理局，直接向国务院负责，但接受财政部的指导。国有资产管理局和财政部都被赋予了国有资产总代表的职能。但是，在中央政府将各部委的所有者职能转移给国有资产管理局和财政部的过程中，遇到了来自各职能部门的强大阻力。国家体改委、经贸委、国有资产管理局为谁应成为统一的国有资产管理机构、中国应当采用何种国有资产管理体制模式，一度争执不下。当然，这种情况在1998年的政府机构改革中得到了解决：绝大多数按产业设置的部门被合并到国家经贸委，它们的所有者职能同时被取消；国有资产管理局也被撤销，变为财政部的一个下属局。对国有企业的管理职能分别由财政部、大企业工委、金融工委、国家经贸委、国家计委、劳动部等部门承担。2003年3月，十届全国人大批准新一轮机构改革，再次实现政府所有者和公共管理者职能的转变。设立国有资产监督管理委员会(简称国资委)，将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能，中央企业工委的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来，实现管资产、管人与管事的统一。中央与地方利益格局也随之发生调整，地方政府承担监管和运营地方国有资产的责任。
以下以民航运输业初期改革为例，看主管部门利益变化。70年代末民航总局由空军代管，1980年和1982年两次机构改革，改变军队建制，组建作为政府主管部门业务司局。同时对六大地区管理局进行改革：1981年实行利润包干；1982年，推行经营责任制和岗位责任制，给予更大的经济自主权。1987年至1992年，民航总局及其地区管理机构开始实行政企分开，组建六个地区管理局和六家骨干航空公司。作为主管部门，民航总局与脱胎出去的航空公司保留千丝万缕的关系，形成新的利益集团或利益共同体。90年代以后，随着民航运输业管理体制改革逐步完成，民航总局的部门利益更多的通过保护航空公司的垄断利益得以体现。
3．国有企业利益
政府运用经济法律的手段间接管理企业。1978—1982年改革重点是扩大国有企业经营自主权和明确经济责任制；1983—1986年主要是通过“利改税”和“拨改贷”明确国家与企业的利益分配关系；1987—1991年承包制；1992年开始企业股份制改造试点。
共产党十一届三中全会指出：“现在我国经济体制的一个严重缺陷是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农企业在国家统一计划指导下有更多的经营管理自主权。”中央政府确定了以扩大企业自主权为突破口进行企业制度改革的方针。
通过对企业扩权，减少直接行政干预，提高企业积极性，发展意识和盈利意识。企业行为缺少有效约束机制，生产增长主要依靠投入增加，1979年和1980年出现300亿财政赤字。各地政府为落实财政上缴任务，对部分工业企业实行利润包干经济责任制。经济责任制的具体形式包括基数利润留成加增长利润留成，利润包干，亏损包干，以税代利，自负盈亏。由于完成包干任务后超收的利润可以留在企业，大多数企业选择了经济责任制的改革形式。部分企业通过留成基金初步形成了自我发展的经济实力和再投资的能力，但存在着企业包基数确定不合理和“鞭打快牛”的现象，国家难以调节实际上存在着的企业之间的级差收益，更难以使企业真正承担经济责任。1983年利润包干制在更大范围内推行后，引起经济秩序混乱和物价上涨，中央决定停止。
1983年，财政部决定开征国营企业所得税。“利改税”的改革思路是通过税收这种具有法律强制力的形式把国家和企业的分配关系确定下来，改变企业在上缴比例上的讨价还价。第一阶段利税并存。把国有大中型企业由过去向主管部门上缴利润的制度改为按毛利的55％上缴所得税，对税后利润高于原留利水平的部分，以包干上缴、固定比例上缴、交纳调节税以及定额包干上缴的办法缴给国家，对税后利润低于原留利水平的则减征所得税。对小型国营工业企业按八级超额累进税率征收所得税。
1984年第二步利改税，统一改征调节税；将原来的工商税分为产品税、增值税、营业税和盐税，充分发挥不同税种的调节作用。将税利并存阶段的上缴利润也变为上缴税收。
继续落实企业自主权。国务院于1984年提出企业10项自主权：生产经营计划权、产品销售权、产品价格制定权、物资选购权、资金使用权、生产处置权、机构设置权；人事劳动管理权、工资奖金使用权和联合经营权。
与利改税相配合，1984年12月国家预算内建设投资全部由拨款改为贷款，用贷款手段提高企业使用国家建设资金的效益。
1986年国务院提出要“推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权”。承包制迅速推开，到1987年，全国预算内全民所有制企业已有78％实行承包制，大中型企业达到了80％。
1992年10月，共产党十四大明确提出建立社会主义市场经济新体制的改革目标，1993年十四届三中全会指出，我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度。1993年12月《公司法》颁布，为国有企业的公司化改制提供了法律依据。1994年，国家体改委选择百家企业进行建立现代企业制度试点。
80年代到90年底初的一系列国有企业改制，包括国有企业管理体制的改革和与之同步的政府机构改革，逐步明确了政府和国有企业之间的分配关系，使国营企业逐渐成为独立经营，自负盈亏的市场主体。
军工部门进行企业化改革。在计划经济时期，八个工业部为现代国防体系打造良好基础。中央对军工企业实行统一的计划管理，在资源分配上重点倾斜。改革开放后军工科研生产单位走企业化改革道路，确立独立利益的市场主体地位。1982年始六大军工总公司相继建立：撤消第六机械工业部，成立中国船舶工业总公司，1988年机械电子工业部归口管理；撤消核工业部，成立核工业总公司，由能源部归口管理；成立中国北方工业（集团）总公司（原兵器工业部撤消），由机械电子工业部归口管理；1990年成立中国兵器工业总公司；1991年成立中国电子工业总公司；1993年撤消航空航天工业部，组建航空工业总公司、航天工业总公司。绝大多数军工总公司是在撤消政府职能部门的基础上建立起来的，有强烈行政色彩，军工企业在军转民方面做出历史贡献。
4．个体、私营经济
共产党十一届三中全会以来，在体制外同时进行增量培植，允许和鼓励个体私营经济发展，形成新的市场经济主体。
1981年6月27日，十一届六中全会明确“一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充”。1981年7月7日，国务院下发了《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，全面阐述了对个体经济的方针政策。1982年9月，十二大继续肯定个体经济作为公有制经济的必要的、有益的补充。1987年1月第一次正式提出对私营企业应采取“允许存在，加强管理，兴利抑弊，逐步引导的方针。”十三大报告要鼓励私营经济的发展。1988年4月12日，私营经济在宪法上得到肯定。
评论 (0)