在当前非法集资案件频发的背景下，银监会起草了《处置非法集资条例（征求意见稿）》（下称征求意见稿），并在8月24日由国务院法制办公室公开征求意见。
征求意见稿列举了一系列处置非法集资职能部门应当启动行政调查的情形。值得注意的是，这些情形中，包括以虚拟货币等名义违规筹集资金的行为。
银监会指出，目前非法集资以直接吸收公众存款、投资理财等为主，而以虚拟货币、消费返利、私募股权投资等名义的非法集资层出不穷、花样翻新，迷惑性强，辨别难度大。
除了以虚拟货币等名义违规筹集资金，征求意见稿还指出，其他违规行为下，职能部门应当启动行政调查的情形包括：设立互联网金融企业、资产管理类公司、投资咨询类公司、各类交易场所或者平台、农民专业合作社、资金互助组织以及其他组织筹集资金的；以发行或者转让股权、募集基金、销售保险，或者以从事理财及其他资产管理类活动、融资租赁、信用合作、资金互助等名义筹集资金等。
征求意见稿规定，行政调查可采取现场检查和非现场核查等方式，依法收集、固定相关证据并建立调查档案，并有权查询相关账户信息、查封相关经营活动场所、查封和扣押相关财物。
2016年2月，国务院发布《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（下称59号文）。此次征求意见稿在59号文的基础上，进一步明确了处置非法集资工作的职责分工、非法集资的预防监测、行政调查主体、启动情形以及可以采取的方式和措施、非法集资的行政处理等。
对于非法集资资金的返还，征求意见稿规定，非法集资人、非法集资协助人应当向非法集资参与人退还资金，就资金清退方案协商一致的，可以自行清退；不能协商一致的，由处置非法集资职能部门组织清退。其中，为非法集资投入资金的单位和个人，即“非法集资参与人”，应当自行承担因参与非法集资受到的损失。
ICO是否非法集资争议
今年上半年以来，国内以虚拟货币筹集资金的ICO项目，无论是规模还是数量，都出现了爆发式增长。ICO（Initial Coin Offering）是一种新型融资方式，可简单理解为数字货币社区中的IPO（首次公开募股），即通过发行虚拟代币的方式众筹融资的行为。
在目前的监管真空状态下，尽管ICO被视为一种具有潜力的融资方式，但部分项目也存在乱象和风险：无须审批、无需IPO的财务成本、仅靠一纸简陋的项目白皮书和圈内人站台，也可能吸引大量好奇的“韭菜”（即散户）。
近期学界业界均在不同场合开始探讨ICO在中国的合法合规问题。在非法集资方面，关于ICO最大的争议点，也是判定ICO是否涉嫌非法集资的难点在于，如何解释ICO项目中所融到的“虚拟货币”，是“资金”还是“商品”。
部分学者从法学角度指出，大多数ICO项目筹集的是比特币、以太坊等虚拟的数字资产，而非人民币、美元等法定货币，因而难以构成非法集资中的涉及的“非法吸收公众存款”、“集资诈骗”两大类违法行为。
中国科技金融法律研究会理事肖飒在文章中提到，若发行虚拟货币募集的是资金，北京市二中院对此已有过判决，可按照非法吸收公众存款罪处理。但其同时认为，筹集比特币等虚拟商品或许不能构成募集资金。
不过，也有另一部分业内人士认为，对ICO不妨实行“穿透式”监管。
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