摘要：2008年，国开行曾进行过商业化改革。银监会明确国开行职能定位以开发性业务为主，辅以商业性业务。
银监会15日发布《国家开发银行监督管理办法》，向社会公开征求意见，拟从市场定位、公司治理、风险管理等方面完善对国家开发银行的监管。银监会表示，制定办法的目的在于进一步明确国家开发银行职能定位，强调和推进其依法合规经营，审慎稳健发展。
半个月前，中国进出口银行（以下简称“口行”）和中国农业发展银行（以下简称“农发行”）监管办法征求意见稿已经发布。
根据《办法》，国开行应坚守开发性金融定位，根据依法确定的支持领域和经营范围开展业务，以开发性业务为主，辅以商业性业务。而此前口行和农发行均定位为政策性金融机构。
国开行定位数次变化第一阶段：政策性业务从商业性业务剥离1993年，我国正式启动了国有专业银行的改革进程，逐步剥离国有专业银行的政策性业务，将其打造成真正的商业银行。
是年11月，党在十四届三中全会的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出“现有的专业银行要逐步转变为商业银行”，“建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离。组建国家开发银行和进出口信贷银行，改组中国农业银行，承担严格界定的政策性业务。”次年，国开行诞生。
国家开发银行1994年成立初期，以政策性银行模式运行，支持了三峡工程、交通大动脉建设、大型粮棉油基地建设等重大项目。
到1997年底，国家开发银行共向445个国有基本建设大中型项目发放贷款，支持了当时全国80%以上的重点项目建设和配套资金。
但由于市场意识不足，国开行累积的经营风险不断增大，不良贷款额已在1700亿元以上，不良贷款率达42.7%。
第二阶段：探索政策性金融市场化1997年亚洲金融危机爆发，国家开发银行提出“市场环境下、银行框架内”的办行思路，开始政策性金融的市场化探索。
运行仅仅4年多就累积了大量呆坏账，必须采取有效措施予以控制。时任中国人民银行副行长的陈元赴任国开行行长，着手处理国开行不良贷款问题。
1998年12月11日，国务院批准中国投资银行与国家开发银行正式合并，国家开发银行初步形成覆盖全国的总分行两级管理体制。
1998年8月，国开行试行市场化发债50亿元，标志其开始突破中国人民银行摊派发债的单一模式。
至2000年，国开行已全部实行市场化发债。
经过近十年的努力，到2008年底国开行的资产总量达到3.8万亿，比1997年底增加了10倍以上，不良贷款率也从1997年底的42.7%下降到0.96%。
商业化改革2008年，国家开发银行按国务院部署推进商业化转型。
2008年12月16日，国家开发银行股份有限公司挂牌成立，标志着国家开发银行改革发展进入新阶段。
财政部和中央汇金投资有限责任公司分别出资1539.08亿元和1460.92亿元持有国家开发银行股份有限公司51.3%和48.7%，国开行完成股份制改革。
虽然改制后的国开行试行商业化操作，但其政策性金融的主要功能仍在。
国开行是中国仅次于财政部和中国人民银行的第三大发债主体，商业化改制后逐步改变依赖国家信用发债的现状，改为依靠市场信用向公众发债。
2009年，国开行在商业化改制后，在香港成功发售总值人民币10亿元的人民币债券，迈出了国开行寻求多途径融资的重要一步。
回归政策性银行2013年，按照国务院关于深化国家开发银行改革的要求，国家开发银行提出并实施深化改革“三步走”的路线图：第一步是推动解决国家开发银行长期债信问题；第二步是借鉴国际开发性金融机构成功经验，搭建涵盖政策性和商业性业务的银行控股集团架构；第三步是推动国家立法，将业务发展和监管考核等工作纳入法制轨道。
2015年3月20日，国务院批复了国开行深化改革方案，明确了国开行开发性金融机构定位及相关政策支持和制度安排。当时的批复，一度被市场认为是国开行回归“政策性”的确认。当时中国人民银行相关负责人在接受中新社采访时表示，“开发性金融机构”定位为主动服务于国家战略，但银行对项目有选择权，依托信用支持。“市场运作，中长期保本微利，实现财务可持续”，这是开发性金融区别于政策性金融的最大不同之处。相对应的，政策性金融机构仍为“国家兜底”，虽然现在基本可实现中长期可持续发展，但不排除在特定年景、特定项目局部赔钱。
国开行对国务院负责《办法》内容包括总则、市场定位、公司治理、风险管理、内部控制、资本管理、激励约束、监督管理、附则九个章节，覆盖了国开行经营管理和审慎性监管主要方面。
公司治理方面，和口行、农发行相同，国开行的监事由国务院派出，对国务院负责；风险管理方面，《办法》要求国开行建立与开发性金融相适应、覆盖各类风险和各类业务的全面风险管理体系；内部控制方面，《办法》要求国开行按照“统一管理、区别授权、权责明确”的原则，根据各部门和各分支机构的经营管理水平、服务国家战略情况、资产质量和风险控制能力等建立相应的授权体系；资本管理方面，《办法》要求国开行建立健全以资本充足率为核心的资本约束机制，并在充分计提贷款损失准备等各项减值准备的基础上，计算并表和未并表的资本充足率，执行银监会规定的资本充足率监管要求。
银监会方面表示，近年来，国开行整体发展趋势良好，资产规模逐年扩大，内部管理能力逐步提高，在支持经济社会发展方面发挥了重要作用。但是随着经济和金融环境的变化，国开行业务结构和风险特征也出现了新变化。为进一步提升监管有效性，防范控制金融风险，促进国开行安全稳健运行，银监会将制定《办法》作为2017年弥补监管制度短板的重点工作项目。《办法》的目的在于进一步明确国家开发银行立足职能定位，强调和推进其依法合规经营，审慎稳健发展。同时，构建资本约束机制，不断完善公司治理机制，构建全面风险管理体系，强化内部控制，优化激励约束机制。
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